Para muito além da vingança - Le Monde Diplomatique Brasil

O QUINTO PODER

Para muito além da vingança

por Daniel Balan Zappia
8 de novembro de 2021
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A necessidade de mais controle político do Ministério Público passou a ditar os rumos do CNMP

O Projeto de Emenda Constitucional nº 05/2021, também denominado como “PEC da vingança”, é alvo de debates acalorados quanto à eficácia das alterações que pretende promover no Conselho Nacional do Ministério Público.

De certa forma, tal celeuma se relaciona à ascensão meteórica do Ministério Público a um quase poder na Constituição Federal de 1988, em razão das prerrogativas conferidas aos membros da instituição para defender o regime democrático, como é o caso da independência funcional.

Há quem vislumbre na promulgação do Código de Processo Civil de 1973 o divisor de águas do fortalecimento institucional. Até então, os promotores públicos atuavam na seara criminal, enquanto em nível federal ainda promoviam a defesa da União.

Mas é certo que o protagonismo da instituição caminhou de passos dados com a redemocratização do país, quando da instituição da ação civil pública para a defesa do interesse coletivo, em decorrência da implementação da política nacional do meio ambiente (Lei nº 6.938/1981), complementada pela lei da ação civil pública (Lei nº 7.347/1985). Ainda assim, promotores e procuradores estavam sujeitos ao controle político da cúpula das unidades do Ministério Público e, por conseguinte, do chefe do Executivo.

Com a nova Constituição, os integrantes da instituição foram investidos na condição de agentes políticos, com prerrogativas de estamento similar aos juízes e membros do poder legislativo.

E dentre os princípios que orientavam esse novo Ministério Público estavam a independência funcional e a unidade, aparentemente contraditórios.

Da tensão dialética entre tais preceitos prevaleceu que as funções da instituição, como é o caso da defesa do meio ambiente, da probidade administrativa, da saúde e da educação, corresponderiam à sua unidade, ao passo que a definição das estratégias para a sua implementação estaria sob o manto da independência funcional.

E tal debate foi travado nos 27 estados brasileiros, cada qual com uma unidade do Ministério Público, afora a Ministério Público União, então integrado pelo Ministério Público Federal, Ministério Público Militar e Ministério Público do Trabalho. Posteriormente, cada Tribunal de Contas também contaria com uma unidade autônoma do Ministério Público.

 

Conselho unitarista num Estado federal

Tamanha autonomia federativa logo foi tragada pela pulsão centralizadora que está na gênese do Brasil como nação, o que levaria a instituição do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) mediante a Emenda Constitucional nº 45/2004, com atribuição para promover, sob a presidência do Procurador-Geral da República, o: “controle da atuação administrativa e financeira […] e do cumprimento dos deveres funcionais de seus membros” (art. 130-A, §2º, da Constituição Federal).

Para regulamentar suas atividades, tal órgão colegiado apenas conta com a lacônica Lei nº 11.372/2006, a qual não detalhou o processo de aprovação de seus catorze conselheiros pelo Senado; tratou, apenas, do processo de indicação dos integrantes oriundos dos quadros do Ministério Público.

Não há lei definindo o quórum de deliberação do colegiado, tampouco a distribuição das atribuições dos conselheiros, ou mesmo, a regulamentação dos procedimentos a serem observados, sobretudo em caso de denúncia de irregularidade imputada a membro do Ministério Público.

Competiu aos próprios conselheiros definir essas questões e, ironicamente, impor limites à sua atuação, mediante a aprovação de seu Regimento Interno,[1] enquanto todas as unidades do Ministério Público contam com lei específica regendo suas prerrogativas, deveres e atribuições, cada qual aprovada pelo Legislativo e sancionada pelo chefe do Executivo.

Sem amarras legais expressas para a atuação do CNMP, a balança pendeu para a unidade do Ministério Público, em detrimento da autonomia de suas unidades, a ponto de se atribuir ao colegiado competência para instaurar processos disciplinares sem a prévia provocação das instâncias correcionais locais, com a complacência do Supremo Tribunal Federal (MS 28.003/DF – MS 29.187-AgR/DF), em que pese tenha estipulado limite à responsabilização de membros da instituição, pois: “Compete ao CNMP zelar pela autonomia funcional do Ministério Público, conforme dispõe o inc. I do § 2º do art. 130-A da Constituição da República.”, conforme concluiu a ministra Carmen Lúcia na relatoria do acórdão do MS 28.408, julgado em 18 de março de 2014.[2]

O que poderia se entender como uma correção dos rumos do CNMP pelo STF foi solapada pelo discurso punitivista em voga no parlamento, no refluxo da Operação Lava-Jato, testemunhado no intenso questionamento quanto aos abusos da referida força tarefa quando da sabatina do atual procurador-geral da República perante o Senado em agosto de 2019.

Posteriormente, dois conselheiros oriundos do Ministério Público teriam sua recondução rejeitada supostamente por seu posicionamento quanto a referida operação, quando outras questões também deveriam chamar a atenção dos senadores para que a: “defesa de direitos ocorra de fato por via institucional e o cumprimento das atribuições do MP possa ser efetivamente conhecido, cobrado e avaliado pela população”.[3]

Consequentemente, a necessidade de mais controle político do Ministério Público passou a ditar os rumos do CNMP, conforme ilustrou a Recomendação nº 02/2020-CGNMP[4] que, a pretexto de impedir o exercício de curandeirismo por promotores e procuradores na formulação de recomendações e demandas durante e epidemia da Covid-19, acabou por afastar a aplicação do princípio da precaução.[5]

Em outras palavras, os membros da instituição estariam sujeitos a responsabilização funcional por observar tal preceito albergado no art. 225 da CF para a defesa do meio ambiente e da saúde humana[6] e observado em diversos julgamentos pelo Supremo Tribunal Federal para proibir diversas atividades, a saber: importação de pneus usados (ADPF 101), a dispersão aérea de substâncias químicas para o combate ao mosquito vetor da dengue (ADI 5.592/DF) e a liberação tácita de comercialização e uso de agrotóxicos (ADPFs 656 e 658)[7].

Solenidade de posse de conselheiros do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), na sede da PGR (Valter Campanato/Agência Brasil)

A PEC 05/2021

Justamente em meio a celebração do princípio da unidade pelo Procurador-Geral da República, conforme se verificou em eventos recentes do Conselho Nacional do Ministério Público,[8] surge a Proposta de Emenda Constitucional nº 5/2021, originalmente formulada pelo deputado Paulo Teixeira (PT/SP) e ampliada com a relatoria do deputado Paulo Magalhães (PSD-BA).

Em que pese as diversas versões do texto apresentadas durante três semanas de negociação política na Câmara dos Deputados, sempre observaram as seguintes premissas: ampliação do número de conselheiros indicados pelo Legislativo, incluindo o cargo de corregedor nacional, e a previsão de revisão dos atos praticados pelos membros da instituição.

A surpreendente rejeição da proposta talvez se explique pela forma como foi conduzido o processo de votação, com alterações promovidas de última hora, em meio a abruptos adiamentos, aliado à campanha promovida em defesa da independência funcional da instituição, a qual deixou o convescote dos corredores de Brasília.

Mas ainda foi possível escutar algumas vozes dissonantes em prol de uma reforma mais ampla do CNMP, de modo a torná-lo um órgão de controle social.

O fato de tal discurso não fazer coro dentre os parlamentares desfavoráveis à PEC nº 05/2021 revela muito da assimetria verificada no regime democrático brasileiro, inaugurado pela Constituição Federal de 1988, ante o protagonismo da democracia representativa, na qual a soberania popular é exercida por candidatos filiados a partidos políticos, por sua vez escolhidos em eleições promovidas a cada quatro anos.

Aqui cabe um parêntese: a falta de identificação do eleitor brasileiro com o sistema partidário, em razão da alta volatilidade de quadros e siglas, associada ao predomínio de agremiações oligarquizadas “catch-all”: “Abandonando seus esforços antes voltados para o enquadramento intelectual e moral das massas, esse partido está se concentrando mais completamente no cenário eleitoral, na tentativa de trocar a efetividade do debate mais aprofundado por uma audiência mais ampla e pelo sucesso eleitoral mais imediato”.[9]

Em último caso, a sociedade pode até ser representada pelo Poder Legislativo, mas com ele não se confunde. Tampouco a população é instigada a se pronunciar a respeito dos rumos políticos do país, haja vista a marginalidade dos instrumentos de democracia direta, relacionados no art. 14 do texto Constitucional (plebiscito, referendo e a iniciativa popular em projetos legislativos).

Porém, o último ciclo democrático também deixou seu legado positivo quanto ao engajamento da sociedade civil no processo político, ao franquear a sua participação em órgãos colegiados destinados a formular, implementar e fiscalizar as políticas públicas de saúde, assistência social e educação, consoante os arts. 198, 204 e 206 da CF.

Inclusive, durante a epidemia de Covid-19, tais colegiados desempenharam um importante papel no controle externo da Administração Pública, haja vista as denúncias formuladas de violações aos direitos humanos.

Justamente tal processo de democratização das instituições políticas que deveria orientar as propostas de reforma do estatuto do jurídico do CNMP. Ou seja, conferir maior transparência no processo de seleção para os cargos de conselheiro, especialmente àqueles destinados a: “cidadãos de notável saber jurídico e reputação ilibada” (art. 130-A, VI, da CF), de modo a observar critérios objetivos nas indicações que competem ao Legislativo, possibilitando a participação de qualquer cidadão.

Outra medida consistiria em integrar os conselhos federais de políticas públicas ao processo de aprovação dos conselheiros, de modo que o filtro político promovido pelo Senado fosse acompanhado por órgãos representativos da sociedade civil.

A própria Ouvidoria Nacional do Ministério Público poderia contar com previsão expressa na Constituição Federal e ser chefiada por um representante da sociedade civil.

E é bem possível que na esteira de tais mudanças logo se concluísse pela necessidade de aprovar a Lei Orgânica do CNMP, regulamentando questões sensíveis a suas atribuições mediante um amplo debate com a população.

Dessa forma, para muito além de uma mera pauta política, vislumbra-se a possibilidade de tornar o Conselho Nacional do Ministério Público um órgão de controle social.

 

Daniel Balan Zappia é promotor de Justiça no estado de Mato Grosso.

 

[1] Atualmente aprovado pela Resolução nº 92, de 13/03/2013, a qual foi precedida da Resolução nº 31, de 01/09/2008.

[2] No mesmo sentido: “MS 27.744, rel. min. Luiz Fux, j. 6-5-2014, 1ª T, DJE de 8-6-2015” e “ACO 843, redator do acórdão min. Alexandre de Moraes, j. 8-6-2020, P, DJE de 4-11-2020”.

[3] Conforme conclusão do estudo conduzido pelo Centro de Estudos de Segurança e Cidadania da Universidade Cândido Mendes: “Ministério Público: Guardião da Democracia Brasileira ?” – p. 67 disponível em https://cesecseguranca.com.br/livro/ministerio-publico-guardiao-da-democracia-brasileira/

[4] “Art. 2º Recomendar aos membros do Ministério Público brasileiro que, na fiscalização de atos de execução de políticas públicas, seja respeitada a autonomia administrativa do gestor e observado o limite de análise objetiva de sua legalidade formal e material. Parágrafo único. Diante da falta de consenso científico em questão fundamental à efetivação de política pública, é atribuição legítima do gestor a escolha de uma dentre as posições díspares e/ou antagônicas, não cabendo ao Ministério Público a adoção de medida judicial ou extrajudicial destinadas a modificar o mérito dessas escolhas.”

[5] “A atuação do Ministério Público em geral e do Ministério Público Federal em particular foi/é fundamental para o reconhecimento e expansão de direitos sociais em seu aspecto coletivo, meio ambiente e consumidor, devidamente reconhecidos pelo Superior Tribunal de Justiça e Supremo Tribunal Federal, não podemos andar para trás”, conforme defendeu a subprocuradora da República Luiza Frischeisen.

[6] Conforme interpretação conferida pelo Princípio 15 da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento: “Com o fim de proteger o meio ambiente, O PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO deverá ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos graves ou irreversíveis, a ausência de certeza científica absoluta não será utilizada como razão para o adiamento de medidas economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental”.

[7] Citado em “Direito Hoje | Precaução e prevenção no direito à saúde: âmbitos de incidência e sua aplicação pelo STF”, Bruno Henrique Silva Santos, 3 set. 2020.

[8] “Este órgão é o que unifica, o que declara que existe um Ministério Público brasileiro, uno e indivisível”, em https://www.cnmp.mp.br/portal/todas-as-noticias/13265-15-anos-conselheiros-homenageiam-cnmp-pelo-aniversario. “O Ministério Público brasileiro o tem como seu órgão de cúpula, o órgão máximo, que representa o grande centro de discussão e de projeção de orientações e diretrizes para que o MP possa caminhar unido”, em https://www.cnmp.mp.br/portal/todas-as-noticias/13364-aras-comenta-os-desafios-do-ministerio-publico-brasileiro-em-live-promovida-pela-uncmp. “Ele também lembrou que é preciso concretizar o princípio da unidade institucional do Ministério Público, de modo que não haja diferenças entre Ministérios Públicos estaduais e da União, a não ser por áreas e temáticas de atuação”, em https://www.cnmp.mp.br/portal/todas-as-noticias/13996-presidente-do-cnmp-destaca-atuacao-resolutiva-do-ministerio-publico-em-evento-que-marca-os-50-anos-da-conamp.

[9] Otto Kirchheimer, “A transformação dos sistemas partidários da Europa Ocidental”.



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