Pobres normas internacionais

Historicamente, dois argumentos são em geral apresentados para justificar a vigilância dos bancos pelas autoridades públicas. Em primeiro lugar, esse setor necessita de uma regulação ad hoc em razão de sua especificidade. De fato, o banco tem a particularidade de se financiar em grande parte por meio de seus clientes (ver o infográfico nas páginas 92 e 93). Mas estes últimos são credores pouco comuns: dispersos, pouco competentes para efetuar um controle que delegaram ao banco e forçosamente menos informados que essas instituições sobre a adequada alocação dos fundos. Por essas razões, os investidores têm de ser protegidos. Daí a criação de fundos de garantia dos depósitos, que asseguram os clientes contra a falência do banco, assim como as normas de solvibilidade impostas aos estabelecimentos a fim de que conservem fundos próprios suficientes.

O segundo tipo de justificativa para a regulamentação envolve o risco de crise sistêmica associada às falências bancárias: um fenômeno de pânico pode quebrar um estabelecimento, mesmo em boa saúde, e se espalhar por efeito dominó para muitos outros. A crise adquire então uma dimensão estrutural. Nesse caso, o papel do poder público torna-se essencial: necessita-se em última instância de um credor, cujo papel é quase sempre assumido pelo banco central do país afetado, capaz de restabelecer a estabilidade financeira e conceder a liquidez necessária aos bancos.

Foi o que aconteceu durante a crise dos subprimes. Mas essa não foi a primeira crise que fez surgir com força a questão da estabilidade do sistemabancário e financeiro internacional e preocupou as autoridades públicas. Em dezembro de 1974, os bancos centrais dos países-membros do G10¹ criaram o Comitê da Basileia de Supervisão Bancária, instituição sob a responsabilidade do Banco dos Regulamentos Internacionais (BRI). Essa decisão foi tomada logo após a falência do banco alemão Herstatt, em junho do mesmo ano, que tinha ameaçado – por um efeito de contágio – a estabilidade dos sistemas bancários europeu e norte-americano.

O sistema monetário internacional estabelecido após o fim da Segunda Guerra Mundial tinha acabado de desmoronar, e os estabelecimentos financeiros enfrentavam riscos ligados à instabilidade crescente das taxas de câmbio. Desde então, o Comitê da Basileia adquiriu um papel determinante. No entanto, essa instituição que se dedica à promoção da estabilidade financeira não possui nenhum poder oficial em matéria de vigilância e regulamentação. As normas definidas tomam simplesmente a forma de recomendações que se impõem aos bancos graças à pressão exercida pelos mercados.

As agências de classificação de risco

Em 1988, o primeiro acordo da Basileia sobre a regulação bancária foi concluído, inaugurando a era da supervisão de precaução, uma iniciativa de caráter preventivo que consiste em intervir quando são identificadas dificuldades potenciais que possam atingir os bancos. A supervisão se inscreve na lógica da globalização neoliberal e das políticas de liberalização financeira operadas a partir dos anos 1980. Tratava-se então de anular as regras nacionais que administravam a atividade bancária, a fim de permitir aos estabelecimentos de crédito se desenvolver sem entraves em escala nacional e internacional. Essa nova forma de regulação visava submeter os bancos a uma concorrência chamada “leal e não distorcida” (level playing field). Assim, a desregulamentação não significa desregulação. As regras não desaparecem, elas apenas mudam de natureza. O objetivo da supervisão de precaução é não mais administrar a atividade dos bancos, mas orientá-la a uma prudência maior, dando ênfase à regulação do mercado.

Nessa concepção neoliberal, novos atores entram em cena ao lado das autoridades nacionais de controle: os investidores e as agências de classificação de risco. Seu peso é crescente. De acordo com esses novos agentes, a rentabilidade e a liquidez dos estabelecimentos bancários constituem os principais parâmetros de avaliação. As normas que resultam desse processo exercem sobre os bancos uma forte pressão que acirra a concorrência no setor.

Dessa forma, a regulação da indústria financeira não repousa mais exclusivamente sobre a regulamentação, mas se articula também em torno de dois outros eixos: o autocontrole que os bancos devem efetuar sobre si mesmos (um controle interno) e a disciplina que o mercado exerce pelo lado da concorrência e da análise do rendimento/risco que oferecem os fundos. Em resumo, segundo a lógica neoliberal, a supervisão dos bancos pelas autoridades não é considerada um substituto do mercado frágil, mas preferencialmente um complemento de sua regulação.

O ponto central do dispositivo de precaução elaborado pelo Comitê da Basileia baseia-se nas proporções de fundos próprios, ou seja, na relação entre o capital efetivamente detido pelo estabelecimento e seus compromissos. O primeiro acordo da Basileia, concluído em 1988 (Basileia 1), recomendava que os bancos que tivessem uma atividade internacional fossem submetidos a uma regra de solvência batizada de “proporção de Cooke”, em referência ao presidente do Comitê da Basileia da época. Essa proporção fixa a exigência mínima de fundos próprios (capital social e reservas) em 8% dos compromissos.² Basileia 1 se confrontava com um limite importante: focado nos riscos relacionados ao crédito, o acordo ignorava os riscos de mercado dos próprios bancos, relacionados com as variações das cotações. O efeito perverso foi considerável, pois os bancos se precipitaram sobre as operações de mercado, em que o custo dos fundos próprios era baixo. Longe de reforçar a solidez das empresas financeiras, Basileia 1 conduzia indiretamente ao aumento da vulnerabilidade!

Cerca de dez anos após a introdução da proporção de Cooke, o Comitê da Basileia publicou um novo dispositivo revisado do controle prudencial bancário, denominado Basileia 2. Este perseguia vários objetivos: incitar os estabelecimentos a melhorar seus sistemas de medidas e de gestão interna dos riscos; exigir que avaliassem o conjunto dos riscos (não somente aquele relacionado com o crédito); reforçar o papel dos auditores bancários com o intuito de detectar o mais cedo possível as dificuldades e tomar as disposições adequadas para cada caso; e aumentar o papel da disciplina de mercado.

O autocontrole dos bancos

Os grandes bancos se mostraram muito críticos em relação às novas contingências de precaução do Comitê da Basileia, pois elas aumentavam os custos. No final dos anos 1980, os bancos lançaram uma ofensiva para melhorar sua margem de manobra na gestão de seus riscos. Assim nasceu a noção de controle interno, ou seja, o autocontrole dos riscos pelos próprios bancos. Esse sistema se baseia em dois dispositivos principais: os modelos internos de avaliação dos riscos e as novas formas de organização da auditoria e do controle.

Os modelos produziam, de acordo com certas hipóteses, uma medida da perda potencial associada a uma carteira de investimentos para um período de detenção e um intervalo de confiança determinados. Divulgando ativamente seu modelo interno, o RiskMetrics^TM, o banco norte-americano J.P. Morgan pesou muito na decisão dos reguladores de autorizar a utilização dessas ferramentas para o cálculo dos riscos de mercado. Sabemos hoje que esses modelos subestimaram em grande medida os riscos bancários e foram uma das causas da fragilidade bancária durante a crise dos subprimes…

A segunda dimensão do controle interno tem a ver com a organização dos bancos, em particular no sentido de uma maior separação das funções operacionais e de controle, com uma integração dos controladores ao nível mais elevado da hierarquia. É assim que os bancos instituíram os “bastidores” (middlee back offices) responsáveis pelo controle das operações realizadas “no palco” (front office) pelos operadores – tipicamente, os corretores nas salas dos mercados de valores.

O referencial do Basileia 2, apesar de muito sofisticado, não impediu a grave crise bancária que se propagou pelos principais países centrais a partir de 2007; pelo contrário, ele a favoreceu. Em primeiro lugar, deixando os bancos mais sensíveis aos riscos, o dispositivo de precaução reforçou o comportamento “pró-cíclico”: ele incitou os bancos a conter excessivamente a distribuição de crédito em período de desaceleração econômica e, simetricamente, a diminuir a prudência durante fases ascendentes do ciclo econômico. Além disso, diante das exigências custosas em relação aos fundos próprios impostos pelo regulador, os bancos transferiram seus riscos para atores não regulamentados, tais como os fundos de investimento, conhecidos como hedge funds. Em terceiro lugar, a autorregulação dos riscos, com o princípio do controle interno, trouxe uma grande liberdade para assumir posições aventureiras não detectáveis pelo radar dos modelos internos de avaliação.

Enfim, o sistema de regulação se contentava em vigiar os bancos individualmente antes da crise – supervisão dita de “microprecaução” –, negligenciando a regulação global (“macroprecaução”) do sistema. Não foram levadas em conta as relações entre os bancos e os atores não bancários, bem como os diferentes mercados financeiros (mercados futuros, bolsas, mercado imobiliário). Essas carências importantes – apesar de denunciadas no passado³ – foram reconhecidas (mas um pouco tarde…) pelas autoridades. Durante a passagem da tempestade financeira, uma nova arquitetura da supervisão de precaução foi colocada em prática em 2011, na escala da União Europeia, com a criação de um Conselho Europeu de risco sistêmico cujas prerrogativas permanecem indefinidas.

Em setembro de 2010, o Comitê da Basileia anunciou novos acordos, chamados “Basileia 3”. Apesar da dimensão sistêmica e de macroprecaução estar presente, podemos desde já fazer duas críticas a esses acordos. Paradoxalmente, aumentar o nível de fundos próprios dos bancos deixa-os muito dependentes em relação aos mercados, nos quais são captados os capitais, reforçando a busca pelo rendimento financeiro e o aumento dos riscos, fatores que estiveram na origem da crise. Além disso, sob a pressão do lobbybancário, as normas do Basileia 3 somente serão aplicadas a partir de 2018, com uma forte probabilidade de novas crises antes desse prazo!