Por que o planejamento urbano é a grande arena política do nosso tempo?

À medida que as cidades brasileiras entram em novos ciclos eleitorais, as promessas de gestão territorial voltam ao centro do debate político. No entanto, a conjuntura insiste em escancarar uma contradição histórica: o Brasil possui um dos marcos legais mais avançados do mundo no campo do planejamento urbano – da Constituição de 1988 ao Estatuto da Cidade –, mas continua produzindo cidades profundamente segregadas e territórios marcados por desigualdades persistentes. Como explicar que um arcabouço normativo tão pioneiro siga encontrando tantas barreiras para se concretizar no chão da cidade? 

Grande parte dessa construção foi resultado de décadas de mobilização de movimentos populares, pesquisadores, entidades profissionais, universidades e forças políticas progressistas. Não se trata, portanto, de uma legislação que surgiu espontaneamente do Estado, mas de um conjunto de conquistas construídas ao longo de uma extensa disputa social em torno da ideia de que a cidade não poderia ser compreendida apenas como mercadoria ou como resultado das decisões individuais dos proprietários de terra. A Constituição de 1988 incorporou princípios fundamentais para essa mudança de perspectiva, entre eles a função social da propriedade e o reconhecimento da dimensão social da política urbana, posteriormente regulamentados e aprofundados pelo Estatuto da Cidade. 

Chegamos, assim, a uma situação aparentemente paradoxal: dispomos de um conjunto sofisticado de princípios, instrumentos e mecanismos jurídicos voltados à construção de cidades mais democráticas, socialmente justas e ambientalmente equilibradas, mas continuamos produzindo territórios profundamente desiguais. Talvez seja necessário, diante desse paradoxo, inverter a pergunta. Em vez de perguntar apenas por que nossas cidades continuam desiguais apesar das leis, deveríamos perguntar por que ainda temos tanta dificuldade de transformar princípios jurídicos em políticas territoriais efetivas. Avançamos muito na formulação das leis, mas ainda avançamos pouco na capacidade de fazê-las valer no chão da cidade. 

A desigualdade urbana, nesse sentido, não é uma abstração, pois está inscrita no próprio território e pode ser reconhecida no lugar onde cada pessoa mora, no tempo que leva para chegar ao trabalho, na qualidade do transporte que utiliza, na distância dos equipamentos públicos e nas possibilidades de acesso ao saneamento, às áreas verdes, à cultura e ao lazer. A cidade revela, em sua própria geografia, as desigualdades econômicas e sociais que estruturam a sociedade brasileira, fazendo com que a localização da moradia seja também uma expressão das oportunidades – e das restrições – disponíveis para diferentes grupos sociais. 

Para milhões de brasileiros, morar significa também enfrentar longos deslocamentos cotidianos. O custo da habitação não pode ser analisado separadamente do transporte, assim como a localização da moradia não pode ser dissociada do acesso ao emprego. Uma família pode conquistar uma habitação formal e, ainda assim, permanecer submetida a uma condição de precariedade urbana se essa moradia estiver distante das oportunidades e dos serviços que dão sentido à vida urbana. Da mesma forma, uma política habitacional que considere apenas o número de unidades produzidas, sem levar em conta sua inserção territorial, corre o risco de enfrentar o déficit de moradias sem enfrentar integralmente o déficit de cidade. 

O déficit habitacional, a informalidade, a precariedade da infraestrutura e a expansão periférica não são fenômenos isolados. Eles fazem parte de uma mesma lógica territorial, na qual o preço da terra e a capacidade de pagamento das famílias determinam, em grande medida, quem pode ocupar determinadas áreas da cidade e em que condições. A desigualdade, portanto, não se manifesta apenas na renda disponível, mas também na possibilidade concreta de acessar determinados lugares, serviços, infraestruturas e oportunidades urbanas. 

Essa clivagem territorial também possui uma dimensão racial. As desigualdades históricas de infraestrutura, saneamento, áreas verdes e exposição aos riscos ambientais articulam-se à dimensão racial da desigualdade urbana. É nesse contexto que ganha importância o debate sobre racismo ambiental, não apenas como uma questão de distribuição desigual dos danos ambientais, mas como expressão de processos históricos que fazem com que determinados grupos sociais estejam mais expostos a riscos, carências de infraestrutura e degradação ambiental. 

A população mais vulnerável é frequentemente aquela que vive em áreas mais sujeitas a enchentes, deslizamentos, ondas de calor e precariedade ambiental. A ausência de arborização, drenagem adequada, saneamento e espaços públicos qualificados, portanto, não constitui apenas um problema ambiental, mas também uma questão de justiça social, na medida em que os custos da precariedade territorial não são distribuídos de maneira homogênea pela cidade. 

É nesse ponto que a discussão sobre sustentabilidade precisa necessariamente ser articulada à desigualdade. Uma cidade não será sustentável simplesmente porque possui áreas verdes, ciclovias ou programas de eficiência energética se o trabalhador continuar obrigado a gastar horas diariamente no transporte, se uma parcela significativa da renda familiar for consumida pela combinação entre aluguel e deslocamento ou se a habitação permanecer isolada dos empregos e dos serviços. A sustentabilidade ambiental, nesse sentido, não pode ser dissociada da justiça territorial, porque as condições ambientais da cidade são também determinadas pela forma como a população tem acesso à terra, à infraestrutura e às oportunidades urbanas. 

Da mesma forma, construir moradias não é suficiente quando elas não vêm acompanhadas da construção de cidade. A questão habitacional precisa ser compreendida em sua relação com mobilidade, emprego, equipamentos públicos, espaços livres, saneamento, patrimônio e qualidade ambiental. Essa talvez seja uma das questões centrais para compreender os limites da agenda urbana brasileira e, sobretudo, a distância que ainda separa a formulação de políticas públicas de sua efetiva transformação territorial. 

Durante décadas, o campo da reforma urbana construiu uma agenda extremamente importante. Governos progressistas implementaram políticas de urbanização de favelas, habitação de interesse social, transporte coletivo, recuperação de áreas centrais, regularização fundiária, preservação do patrimônio e ampliação da participação social. Muitas dessas experiências demonstraram que era possível utilizar o Estado para enfrentar desigualdades produzidas pelo mercado e produzir políticas públicas capazes de alterar, ainda que parcialmente, as condições de acesso à cidade. 

Em algum momento, porém, a política territorial perdeu centralidade nos grandes projetos de transformação social. Essa constatação não significa negar os avanços realizados; ao contrário, significa reconhecer que a própria agenda progressista precisa ser submetida a uma avaliação crítica. O problema, portanto, não é apenas perguntar por que setores conservadores resistem à reforma urbana, mas também por que o próprio campo que ajudou a construir essa agenda deixou, em determinados momentos, de tratar a política territorial como dimensão central da transformação social. 

Saúde, educação, emprego e renda são evidentemente dimensões fundamentais da cidadania, mas todas elas acontecem em algum lugar. A localização da escola, do posto de saúde, do emprego, da moradia e do transporte interfere diretamente na possibilidade de acesso aos direitos. A cidade, portanto, não é simplesmente o cenário onde as políticas sociais acontecem; ela é parte constitutiva dessas políticas, porque a forma como o território é organizado pode aproximar ou afastar as pessoas dos serviços, das oportunidades e das condições necessárias para uma vida digna. 

Essa percepção também ajuda a compreender os limites da participação social. O Estatuto da Cidade introduziu mecanismos importantes de gestão democrática, como audiências públicas, conferências, conselhos e processos participativos. Mas, em muitos municípios, esses instrumentos acabaram reduzidos a procedimentos burocráticos destinados a legitimar decisões previamente tomadas. Em outros casos, os processos participativos são atravessados por assimetrias profundas de poder, uma vez que proprietários de terra, incorporadores, setores econômicos organizados e grupos políticos locais possuem recursos, informação e capacidade de mobilização que nem sempre estão disponíveis para a população diretamente afetada pelas decisões urbanas. 

Por isso, a existência formal de espaços de participação não garante, por si só, a democratização das decisões. É necessário criar condições efetivas para que diferentes grupos possam participar da definição dos rumos da cidade, o que envolve não apenas abrir espaços institucionais de escuta, mas também democratizar o acesso à informação, ao conhecimento técnico e aos instrumentos capazes de influenciar as decisões sobre o território. 

O direito à cidade, nesse contexto, não pode ser reduzido ao direito formal de ocupar um território. Ele envolve a possibilidade concreta de acessar transporte eficiente, serviços públicos, equipamentos culturais, espaços de convivência, áreas verdes e habitação adequada, assim como de circular e permanecer na cidade com segurança, sem que territórios inteiros sejam submetidos ao controle de milícias, organizações criminosas ou outras formas de violência e apropriação privada do espaço público. 

Esse direito envolve diferentes escalas de responsabilidade. A União e os estados possuem papel fundamental no financiamento e na coordenação de grandes infraestruturas, saneamento, mobilidade e habitação, enquanto aos municípios cabe, entre outras atribuições, organizar o uso e a ocupação do solo, definir parâmetros urbanísticos e utilizar instrumentos capazes de orientar a produção da cidade. É justamente nessa escala municipal que muitas vezes encontramos um dos maiores paradoxos da política urbana brasileira: dispomos de instrumentos jurídicos relativamente sofisticados, mas há municípios com baixa capacidade técnica, institucional e fiscal para aplicá-los. 

Temos planos diretores que reconhecem a função social da propriedade, mas também câmaras municipais submetidas a fortes pressões dos interesses imobiliários; temos instrumentos para combater terrenos vazios e imóveis subutilizados, mas encontramos dificuldades políticas e administrativas para aplicá-los. A distância entre a lei e o território é, nesse sentido, também uma distância entre capacidade pública e poder econômico, e compreender essa relação é fundamental para explicar por que instrumentos juridicamente disponíveis nem sempre produzem os efeitos para os quais foram concebidos. 

Essa questão se torna ainda mais importante diante da crise climática. Durante muito tempo, a sustentabilidade foi tratada como uma dimensão relativamente autônoma das políticas urbanas, mas essa separação tornou-se cada vez menos defensável à medida que se evidencia que a crise climática atinge de maneira desigual os diferentes grupos sociais e territórios. Soluções baseadas na natureza, parques lineares, jardins de chuva, áreas de retenção, recuperação de fundos de vale e ampliação da arborização urbana não podem ser vistas apenas como dispositivos ambientais; elas também podem constituir instrumentos de redução das desigualdades territoriais, especialmente quando implantadas em áreas historicamente carentes de infraestrutura e espaços públicos qualificados. 

O planejamento urbano precisa, portanto, aproximar as agendas ambiental e social, reconhecendo que a proteção dos recursos naturais e a redução das desigualdades territoriais fazem parte de um mesmo problema. A localização de uma área verde, a recuperação de um curso d’água ou a implantação de uma infraestrutura de drenagem podem produzir efeitos ambientais importantes, mas também podem alterar as condições de vida da população e a própria distribuição territorial dos benefícios urbanos. 

Há ainda outra transformação que precisa ser considerada: a crescente financeirização da cidade. A terra urbana passou também a ser tratada, em escala crescente, como ativo financeiro, incorporando novas formas de investimento, fundos imobiliários, plataformas digitais e estratégias de valorização patrimonial. A cidade passa a ser, simultaneamente, lugar de vida e campo de valorização de ativos, e essa transformação pode intensificar processos de valorização imobiliária, gentrificação e deslocamento de populações de áreas que passam a ser consideradas estratégicas para o mercado. 

Nesse contexto, a função social da propriedade ganha uma atualidade ainda maior. Edifícios vazios em áreas centrais dotadas de infraestrutura, por exemplo, não deveriam ser analisados apenas como propriedades privadas sem uso, mas também como uma oportunidade de requalificação urbana, produção de habitação social e reaproveitamento da infraestrutura existente. A recuperação de um edifício vazio no centro pode constituir uma política habitacional e, ao mesmo tempo, uma política ambiental, ao reduzir a necessidade de expansão periférica, além de contribuir para a mobilidade ao aproximar moradia e emprego. 

A política urbana precisa justamente recuperar essa capacidade de articular dimensões que frequentemente são tratadas de maneira separada. Habitação, mobilidade, meio ambiente, patrimônio, infraestrutura e desenvolvimento econômico não constituem agendas independentes quando observadas a partir do território, pois as decisões tomadas em uma dessas áreas produzem consequências diretas sobre as demais. 

Isso vale especialmente para as cidades pequenas e médias. Grande parte do debate urbano brasileiro continua concentrada nas metrópoles, o que é compreensível diante da dimensão e da complexidade dos problemas que nelas se manifestam. Mas as cidades pequenas e médias constituem um campo decisivo para pensar o futuro urbano brasileiro, justamente porque muitas delas ainda possuem condições de orientar sua expansão e qualificar suas relações com o território antes que determinados padrões de ocupação se consolidem. 

Nessas cidades, planejar não significa apenas corrigir uma cidade já consolidada pela desigualdade, mas decidir antecipadamente que padrões de ocupação, mobilidade, habitação e relação com o meio ambiente não devem ser reproduzidos. Existe aí uma oportunidade importante para proteger rios e córregos antes que sejam canalizados ou ocupados, estruturar sistemas de áreas verdes antes que sejam fragmentados, aproximar habitação e trabalho, planejar redes de mobilidade ativa antes que o automóvel organize toda a expansão urbana e preservar paisagens e patrimônios antes que a valorização imobiliária produza sua descaracterização. 

Isso exige, porém, abandonar a ideia de que planejamento urbano é apenas elaboração de mapas, zoneamentos e leis. Planejar significa construir uma visão de futuro para o território e criar as condições políticas, técnicas e institucionais para realizá-la. A experiência brasileira demonstra que produzir boas leis é necessário, mas não suficiente, porque sua efetividade depende da capacidade institucional de aplicá-las, do conhecimento técnico necessário para transformar princípios gerais em decisões territoriais concretas, da participação social capaz de impedir que o planejamento seja capturado por interesses particulares e da disposição política para enfrentar os conflitos que inevitavelmente surgem quando se procura alterar a distribuição dos benefícios e dos custos da urbanização. 

Talvez seja justamente aí que esteja a resposta para a pergunta inicial: por que, se temos leis progressistas, continuamos construindo cidades tão desiguais? A resposta passa pelo reconhecimento de que a cidade não é produzida apenas pelas leis. Ela é resultado de uma disputa permanente entre diferentes interesses, capacidades e projetos de sociedade. A legislação pode estabelecer que a propriedade deve cumprir uma função social, mas isso não significa que essa função será automaticamente realizada. Um plano diretor pode determinar parâmetros de ocupação mais justos, mas sua efetividade dependerá da capacidade do poder público de implementá-los. Um conselho pode garantir participação social, mas isso não elimina as desigualdades de poder existentes entre os diferentes grupos que disputam o território. 

A questão urbana é, portanto, inseparável da questão política, embora essa dimensão não deva ser compreendida apenas em termos eleitorais. Ela diz respeito à capacidade de uma sociedade definir coletivamente quais direitos devem orientar a produção do território, quais interesses devem ser regulados e qual cidade deseja construir. A grande contribuição da agenda progressista brasileira foi justamente ter demonstrado que a cidade pode ser compreendida como direito, e não apenas como mercadoria. O desafio contemporâneo consiste em fazer com que esse princípio volte a ocupar um lugar central no projeto de transformação social. 

Entre a cidade assegurada na lei e a cidade real existe um fosso político. Esse fosso não será reduzido simplesmente pela criação de novos instrumentos jurídicos, mas pelo fortalecimento da capacidade pública de planejar, fiscalizar e fazer cumprir as regras, pela recuperação da política territorial como dimensão central das políticas sociais, pela ampliação da participação efetiva da sociedade e pelo reconhecimento de que questões como habitação, mobilidade, meio ambiente, patrimônio, saúde, trabalho e renda não acontecem em territórios separados. A cidade é o lugar onde todos esses direitos se encontram e, justamente por isso, a disputa pela cidade é, em última instância, uma disputa sobre direitos, território e futuro.  

Adalberto da Silva Retto Jr., é arquiteto urbanista e engenheiro agrônomo. Atua como professor da Universidade Estadual Paulista (Unesp). É doutor pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo (FAU USP) e pelo Departamento de História da Arquitetura e Urbanismo do Instituto Universitário de Arquitetura de Veneza (IUAV), com pós-doutorado no Instituto Universitário de Arquitetura de Veneza – Itália. Foi professor-pesquisador visitante na Universitè Panthéon Sorbonne -Paris I – França.