Por uma nova causa de legitimação para o Ministério Público - Le Monde Diplomatique

JUDICIÁRIO

Por uma nova causa de legitimação para o Ministério Público

por Daniel Balan Zappia
20 de janeiro de 2015
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O Brasil, ainda como um projeto de república, ostenta uma vergonhosa dívida social, que remonta ao período colonial. A lógica de apropriação das instituições públicas – então essencialmente vinculadas à pessoa do rei – por setores da nobreza ou da incipiente burguesia mercantilDaniel Balan Zappia

I – O Déficit Democrático da República Brasileira

 

O Brasil, ainda como um projeto de república, ostenta uma vergonhosa dívida social, que remonta ao período colonial. A lógica de apropriação das instituições públicas – então essencialmente vinculadas à pessoa do rei – por setores da nobreza ou da incipiente burguesia mercantil, contavam com um traço peculiar na metrópole: o domínio da lógica extrativista.

Ou seja, havia uma incompatibilidade de ordem cultural entre a sociedade portuguesa e o então nascente capitalismo moderno, como ressaltou Sérgio Buarque de Holanda, em sua obra: Raízes do Brasil. Imperava a lógica rentista em nichos econômicos estanques, cujo monopólio era atribuído a um determinado súdito, mais por uma preocupação de cunho personalista, para não dizer, nobiliárquico, do que propriamente econômico/racional.

Por tabela, as instituições públicas, cuja égide é associada à lógica empírica do capitalismo liberal, foram desvirtuadas no Estado português.

O transplante da tal estrutura política precarizada, da metrópole para o Brasil colonial, foi ainda mais radical do que o experienciado nas colônias espanholas. Com a instituição do Reino Unido, no limiar do século XIX, no Brasil não se ratificava apenas uma lógica de exploração efêmera, mas também se instalava todo o Estado português, incluindo sua nobreza disfuncional.

Eis a razão pela qual o Brasil, enquanto nação independente, ainda experimentaria a “lógica do rei” durante décadas[1].

Já a ruptura com tal modelo de Estado foi traumática, uma vez que competiu ao exército capitanear o descontentamento de uma elite econômica de orientação positivista. Não havia mais espaço para a mão-de-obra escrava, então formalmente abolida no ano anterior.

As instituições erigidas sob o nascente Estado republicano, quando senão reformatadas do período imperial, limitavam-se a uma diminuta esfera de ação pública, que compreendia um pequeno grupo de cidadãos. A maioria da população, analfabeta e mal remunerada, era convidada a participar do processo eleitoral para ratificar os candidatos previamente selecionados pela elite econômica do país. Tratava-se de uma classe política que se retroalimentava a cada sufrágio.

Não havia uma política pública, sequer de orientação meramente econômica,  destinada a integrar as demais camadas da população àquela parcela seleta, de parcos industriais, profissionais liberais e proprietários rurais. Não é por outra razão, que ao Ministério Público, então considerado como uma instituição autônoma, com assento na suprema corte, essencialmente formulava a acusação criminal.

Cabe lembrar, que qualquer descontentamento popular era prontamente  criminalizado, a exigir a implementação de uma instituição especializada para promover a responsabilização dos indivíduos que estivessem envolvidos “na quebra da ordem pública”.

Eis que o país, sob a égide do Estado Novo, inicia uma série histórica de incorporação formal de direitos sociais, a compreender a educação, a saúde e a regulamentação do trabalho.

Novamente, as alterações de ordem institucional, não ocorriam sob uma perspectiva de ordem democrática, mas sim autoritária. Contudo, tal processo viu-se eclipsado por um novo ciclo de autoritarismo formalizado em 1964, justamente quando a sociedade começava a se organizar para cobrar a efetiva implementação dos direitos sociais.

O Ministério Público, ainda confinado em seu papel de acusador, aplaudiu a solução de força adotada pelo Exército. No que fez coro com instituições essencialmente independentes, como a Ordem dos Advogados do Brasil; a despeito de algumas vozes dissonantes em seus quadros.

Até então, toda a estrutura burocrática, bem como a paraestatal, restou confinada a seu papel tradicional: atender a uma seleta elite, diretamente beneficiada com o ciclo econômico industrial iniciado com a instalação de plantas industriais de companhias multinacionais, em meio à estagnação das formas de exploração do trabalhador rural.

Durante o regime militar, que se estendeu de 1964 até a promulgação de uma nova Constituição, em 1988, procurou-se burocratizar as políticas públicas, de modo a obstar qualquer perspectiva de cunho emancipador.

Por sua vez, as relações sociais no campo, não experimentaram qualquer alteração significativa no período.

E mais uma vez, o Ministério Público continuou a primordialmente formular a acusação criminal, inclusive dos opositores do regime militar; quando estes, excepcionalmente, obtinham direito a um julgamento formal.

Mas também foi neste período, anterior a Constituição Federal de 1988, que o Parquet[2], já contando com um vasto corpo de profissionais, das mais diversas origens e concepções ideológicas, passou a efetivamente investigar os abusos dos órgãos de repressão do Estado. Serve de exemplo, as diligências empreendidas pelo referido órgão, para apurar a ação de grupos de extermínio de natureza policial.

Nessa mesma época, o Ministério Público também passou a contar com atribuições na seara das relações privadas. O art. 82 do Código de Processo Civil, sancionado em 1973, implementou um novo paradigma de atuação, uma vez que a intervenção do Parquet em qualquer demanda, sobretudo no âmbito das relações privadas, passou a se ver justificada pela qualidade da parte, ou pelo interesse público relacionado ao objeto da demanda[3].

Não tardou para esse novo marco legal transparecer uma instituição que operava independentemente do aparelho repressor do Estado.

Também contribuiu muito para o acréscimo do arco de atribuições do Ministério Público, uma certa miopia social, que assolava as políticas públicas implementadas durante o regime militar, haja vista seu anacronismo em relação aos direitos humanos de terceira geração, como o meio ambiente[4] e a higidez das relações de consumo, ainda sem reconhecimento formal na Constituição Federal, a despeito de já integrarem uma pauta de reivindicações nacional e internacional:

Trata-se de interesses comuns a uma coletividade de pessoas, que não repousam necessariamente sobre uma relação base, sobre um vinculo jurídico bem definido bem definido que as congregue. Tal vínculo, nota Barbosa Moreira, pode até inexistir, ou ser extremamente genérico – reduzindo-se, eventualmente, á pura e simples pertinência á mesma comunidade política – e o interesse que se quer tutelar não é função dele, mas antes se prende a dados de fato, muitas vezes acidentais e mutáveis; existirá, v.g., para todos os habitantes de determinada região, para todos os consumidores de certo produto, para todos os que vivam sob tais ou quais condições sócio-econômicas ou se sujeitem às conseqüências deste ou daquele empreendimento público ou privado, e assim por diante.” – Ada Pellegrini Grinover, in A Tutela Jurisdicional dos Interesses Difusos, Ver. Do Processo, n.14/15, p.27

Por outro lado, não se pode ignorar que o Estado também recriminava a ação popular e os demais instrumentos de exercício direto da cidadania, como o mandado de segurança e o habeas corpus.

Eis uma das razões pela qual o Ministério Público foi erigido à condição de interlocutor entre a sociedade e os aparelhos burocráticos estatais. Ainda sob o controle do Poder Executivo, o Parquet passou a se ver legitimado para empregar instrumentos coletivos de solução de conflitos; dentre eles, notadamente, a ação civil pública. Buscou-se uma alternativa burocrática à democratização da tutela jurisdicional dos interesses transindividuais.

Com o término de mais um ciclo de autoritarismo no Brasil, mediante a promulgação da Constituição de 1988, o arco de atribuições do Ministério Público foi novamente ampliado, uma vez que alçado à condição de fiscal da execução das políticas públicas no Brasil.

Ou seja, à tradicional matriz de ordem repressora da instituição, uma vez que responsável pela formulação na acusação pela prática de delitos, foi acrescida uma nova diretriz de atuação, agora como garante dos direitos fundamentais do cidadão.

Ao agir desta forma, a nova ordem Constitucional não fugiu as suas raízes culturais lusitanas, uma vez que lançou mão de uma instituição burocrática justamente para tentar implementar mudanças na superestrutura social brasileira, sedimentada num notório déficit democrático.

 

II – A Falência da Legitimação Burocrática

Tradicionalmente, o ordenamento jurídico brasileiro sempre entendeu que ao Ministério Público compete, incondicionalmente, exercer o direito do Estado de punir o cidadão que incorresse na prática de algum delito, promovendo a competente ação penal.

Ocorre, que até o advento da nova ordem constitucional, ainda competia a alguns ramos do Ministério Público, notadamente à nível federal, realizar a defesa do Estado, quando acionado judicialmente.

Em suma, a legitimação da ação ministerial se confundia com a do próprio Poder Executivo.

A crescente desassociação de tal instituição do aparelho repressor do Estado, culminou na Constituição de 1988, que declarou sua autonomia funcional, administrativa e orçamentária e ainda concedeu, aos seus membros, as mesmas garantias dos magistrados, quais sejam: a inamovibilidade, vitaliciedade e a irredutibilidade do subsídio.

Investido dessas garantias, se um promotor de justiça promover uma demanda em desacordo com os interesses de uma classe política que controla o Estado, ele não poderá ser penalizado por isso, haja vista que permanecerá no local em que atua (inamovibilidade), ao passo que apenas perderá seu cargo mediante processo judicial, permeado pelo contraditório sob o influxo da ampla defesa (vitaliciamento).

Também se veria resguardado o membro do Ministério Público de flutuações de ordem salarial (irredutibilidade do subsídio), obstando qualquer forma de interferência econômica no exercício de suas atribuições. Contudo, tal garantia tornou-se letra morta com o reconhecimento da virtualidade da irredutibilidade pelo Supremo Tribunal Federal[5]; que deu azo à ampliação da remuneração dos membros em algumas unidades da instituição, por verbas de cunho indenizatório, instituídas ao sabor da chefia do governo estadual[6].

Cabe observar que tal processo de equiparação ao Poder Judiciário não foi concluído. A instituição não atingiu o status de pleno Poder[7], sobretudo, porque não integra o tradicional sistema de freios e contrapesos, o qual remonta à ciência política do século XVIII e que foi adotado no regime republicano implementado no Brasil, ao passo que a nomeação do chefe da instituição, ainda se encontra sujeita ao crivo do chefe do Poder Executivo.

Em todo caso, o Ministério Público conta hoje com um aparato corporativo e material destinado a compelir o Estado a implementar políticas públicas, de modo a possibilitar o pleno exercício da cidadania por toda a população. Compete a tal instituição, fiscalizar o processo de universalização do serviço público, para assim suplantar o déficit democrático que até então condicionou as políticas nesse setor.

Ao encontro desse novo perfil da instituição, a Constituição Federal adotou um modelo programático, cujo objetivo primordial é a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, para assim encerrar o ciclo de autoritarismo verificado durante o século XX:

São normas de grande importância, porque procuram dizer para onde e como se vai, buscando atribuir fins ao Estado, esvaziado pelo liberalismo econômico, conforme lição de Pontes de Miranda. Essa característica teleológica confere-lhes relevância e função de princípios gerais de toda a ordem jurídica, como bem assinala Ugo Natoli, tendente a instaurar um regime de democracia substancial (mas ainda distante de uma Democracia socialista), ao determinarem a realização de fins sociais, através da atuação de programas de intervenção na ordem econômica, com vistas às realização da justiça social.” – José Afonso da Silva, Comentário Contextual à Constituição, 6ª ed. São Paulo, Malheiros, 2008, p. 336.

Como principais interlocutores desse processo, figuram o Ministério Público e os Conselhos Sociais, em meio ao reconhecimento de outras formas de atuação popular, tais como: a iniciativa popular de projetos de Lei, o plebiscito e o referendo.

Ocorre que o modelo econômico adotado na Constituição Federal, destinado a garantir um orçamento adequado para as políticas públicas de cunho emancipador, foi tacitamente revogado pela adoção de uma agenda neoliberal, então hegemônica com a falência do socialismo real. Passou-se a privilegiar o brasileiro enquanto consumidor e não cidadão.

Tão logo, inicia-se um processo de captura do Estado pelo poder econômico de grandes grupos empresariais, cuja origem remonta ao processo eleitoral, ainda carecedor de profundas mudanças estruturais[8]. O patrocínio econômico do pretenso mandatário, consistente em campanhas eleitorais milionárias, torna-se um fator essencial para ele se sagre vitorioso na nova ordem Constitucional.

Ademas, os serviços públicos essenciais passam a se ver operacionalizados sob a lógica do mercado, como se observa na gestão de unidades públicas de saúde por Organizações Sociais (OS)[9] e Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)[10], cuja rentabilidade garantida por pactos firmados sob o equilíbrio econômico-financeiro, deixa pouca margem à universalização do serviço.

Ainda vale mencionar a flexibilização das normas ambientais verificada no novo Código Florestal (Lei nº 12.651/2012), destinada a dar vazão à ampliação do modelo agroexportador, com o predomínio do latifúndio monocultor.

Eis que se descortina um dilema até o presente momento insolúvel: uma diretriz política permanente prevista na Constituição Federal, legada à sociedade pelo Poder Constituinte Originário, contrasta diametralmente com a orientação política ditada por governos sazonais,  integrados por mandatários políticos selecionados num processo eleitoral viciado.

Ocorre, porém, que a garantia da prestação de um serviço público de qualidade, sob o influxo de uma gestão idônea, remanesce na Constituição Federal, competindo ao Ministério Público prezar por sua exequibilidade.

Em outras palavras, cumpre ajustar o interesse público secundário do Estado ao interesse público primário da sociedade, do qual nunca deveria ter se desassociado:

Como o interesse do Estado ou dos governantes não coincide necessariamente com o bem geral da coletividade, Renato Alessi entendeu oportuno distinguir o interesse público primário (o bem geral) do interesse público secundário (o modo pelo qual os órgãos da administração vêem o interesse público), com efeito em suas decisões, nem sempre os governantes atendem ao real interesse da coletividade” – Hugo Nigro Mazzilli, A Defesa dos Interesses Difusos em Juízo, 17ª, ed. São Paulo, Saraiva, 2004, p.47

E justamente na defesa de uma sociedade livre, justa e solidária, que o Parquet passa a litigar com o Estado – então precarizado pela excessiva terceirização de parcelas significativas de sua área de atuação, e gerido sob um viés meramente empresarial – confrontando a causa de sua legitimação histórica; pois, como se viu, tal instituição tradicionalmente integra o Poder Executivo.

Sem os arreios do governos, já não são mais raras as situações em que a persecução em sede criminal passa a centrar seu foco em autoridades graduadas e grandes lobbistas financeiros, que geralmente operam nos bastidores do poder, a ponto de causar um mal-estar institucional entre os Poderes.

Com o recrudescimento dessa tensão, o Ministério Público passa a ser alvo de medidas direcionadas a sua desconstrução. A profusão de projetos de emendas constitucionais para retirar poderes do Parquet (PEC 37), ou mesmo as garantias de seus membros (PEC 75), atualmente ditam a tônica do cenário político em Brasília.

Ainda que tais iniciativas ainda se vejam rejeitadas no plenário do Congresso Nacional, é de se reconhecer que medidas tão gravosas nunca chegaram tão perto de ameaçar a essência da própria instituição. E, obviamente, serão renovadas a cada nova legislatura.

E pode ser que a retórica das associações de classe, o tráfico de influência de autoridades graduadas de reconhecido corporativismo, em meio a outras peripécias palacianas, não se bastem a conter iniciativas parlamentares pouco republicanas desse jaez. Como de fato aconteceu  durante o mês de junho de 2013, quando o arquivamento da nefasta PEC-37 foi resultado do receio de nossos parlamentares em desagradar a voz das ruas, notadamente, em razão dos reflexos eleitorais negativos que tal medida poderia acarretar.

Assim, renascido no novo período republicano iniciado em 1988, o Ministério Público enfrenta uma grave crise de legitimidade institucional, justamente por exercer, com afinco, o papel que lhe foi destinado na nova ordem republicana.

 

III – Por uma Nova Causa de Legitimação

 

A Constituição Federal de 1988 procurou suplantar as carências de ordem superestrutural mediante a implementação de um vasto programa de medidas econômicas e sociais. Procurou-se arvorar no modelo constitucional português e espanhol, que também haviam sido assolados por regimes de exceção autoritários.

Tal como nos países da península ibérica, a implementação de um ambicioso plano de modificação da realidade política, econômica e social não prosperou no Brasil, seja pela consolidação da globalização em  linhas neoliberais, seja pelo anacrônico modelo eleitoral herdado dos regimes de exceção, que predominaram durante o século XX.

Da mesma forma, poderia se supor que ao Ministério Público foi legada uma tarefa inócua.

Contudo, a linha de ação que garantirá a sobrevivência da referida instituição, com o perfil que lhe foi conferido pela Constituição Federal, consiste, justamente, na síntese de um processo complexo, uma vez que lida com a dicotomia havida entre o crescente reconhecimento de direitos (tese), e sua correlata inefetividade instrumental, em razão da consolidação da nova divisão internacional do trabalho, calcada no capitalismo autocrático[11] (antítese).

Não se trata mais de promover medidas judiciais de cunho substancialmente declaratório, uma vez que tradicionalmente o Estado simplesmente se recusa a observar a decisão prolatada pelo juiz em demandas que encerrem uma efetiva prestação de ordem material.

Em que pese o princípio da “máxima efetividade” dos preceitos normativos Constitucionais ser majoritário na jurisprudência brasileira, notadamente nos Tribunais Superiores[12], ainda não há instrumental jurídico eficaz para compelir o Estado a promover as políticas públicas que lhe compete, provendo o cidadão de um serviço público de qualidade. Eis a razão pela qual há título (certeza quanto ao direito invocado), mas geralmente não há eficácia, pois simplesmente não há meios de substituir o Estado nesse processo.

Obviamente o reconhecimento da mora administrativa numa demanda do Parquet  – por exemplo, a determinação de instalação de aterro sanitário no Município, que há decênios insiste em operar depósitos de lixo clandestino, em flagrante desrespeito à legislação ambiental – desde que exaustivamente veiculada na imprensa, pode trazer um prestígio à instituição, mas não é suficiente para suplantar o esvaziamento político da Constituição Federal.

O Ministério Público deve buscar respaldo direto na sociedade em que atua, empregando, à exaustão, as ferramentas de participação popular que possuí, como as audiências públicas, fóruns de interlocução permanente, e a participação em reuniões de Conselhos Municipais, cujo funcionamento regular deve fiscalizar.

A implementação de um robusto instrumental de divulgação das ações implementadas pelo Parquet, sem que se veja limitado à grande imprensa, apenas contribuirá para a ampliação e a solidificação desse processo; dada a recente e controvertida desregulamentação deste setor, em razão do reconhecimento da inconstitucionalidade da Lei nº 5.250/1967 pelo STF.

Ou seja, há que se prezar pela interlocução com os demais meios de divulgação da informação.

Atende a tal necessidade, a veiculação de um semanário eletrônico próprio, congregando todas as medidas adotadas por cada um dos órgãos de execução do Ministério Público, com ampla veiculação em redes sociais.

A preparação dos membros da instituição para lidar com a mídia, consiste numa peça-chave desse processo. Em suma, os meios de comunicação social devem ser identificados e convidados a divulgar as medidas adotadas pela instituição, uma vez que se pretende inserir o Ministério Público na parca cultura cívica do povo brasileiro[13].

Obviamente, desse relacionamento com veículos de mídia social e marginais ao jornalismo operacionalizado em bases empresariais, outras demandas virão à tona; até então reprimidas pelos filtros formais de manifestação popular.

Porém, nessa miríade de medidas focadas na busca de legitimação popular, no que pertine à atividade fim da instituição, talvez a mais crucial consista no acompanhamento da movimentação orçamentária do Estado, de modo a possibilitar que a inércia do governante em implementar políticas públicas, já seja impugnada enquanto figurar como uma mera previsão de cunho orçamentário.

A fiscalização de fundos públicos, ou mesmo, o acompanhamento da destinação de recursos orçamentários e a criação de instrumentos para aferir a qualidade das despesas realizadas, devem nortear o ajuizamento de demandas que pretendam obter uma prestação positiva do Estado.

Privilegia-se, assim, a fiscalização qualitativa da execução orçamentária[14], que por apresentar um aspecto contábil, ajusta-se à processualística tradicional de presumível efetividade. Obviamente, sob um viés substancial, uma vez que almeja suporte financeiro para a implementação de política públicas emancipatórias, assim respeitando a agenda Constitucional.

Ou seja, a política de ação do Ministério Público deve priorizar intervenções de cunho preventivo, voltado ao ambiente macroeconômico de ação estatal, em meio à confluência dos demais atores econômicos e sociais; ainda que marginais ou periféricos nesse processo.

Para que haja êxito nessa nova empreitada institucional, a compreensão das leis financeiras e do processo em que a despesas são realizadas é essencial, sobretudo para pautar uma ação eficaz dos membros do Parquet na garantia da implementação de serviços públicos essenciais, como educação e saúde, onde o Estado conta com uma discricionariedade limitada:

Nesse contexto constitucional, que implica também na renovação das práticas políticas, o administrador está vinculado às políticas públicas estabelecidas na Constituição Federal; a sua omissão é passível de responsabilização e a sua margem de discricionariedade é mínima, não contemplando o não fazer.

(…)

Como demonstrado no item anterior, o administrador público está vinculado à Constituição e às normas infraconstitucionais para a implementação das políticas públicas relativas à ordem social constitucional, ou seja, própria à finalidade da mesma: o bem-estar e a justiça social.

(…)

Conclui-se, portanto, que o administrador não tem discricionariedade para deliberar sobre a oportunidade e conveniência de implementação de políticas públicas discriminadas na ordem social constitucional, pois tal restou deliberado pelo Constituinte e pelo legislador que elaborou as normas de integração.

(…)

As dúvidas sobre essa margem de discricionariedade devem ser dirimidas pelo Judiciário, cabendo ao Juiz dar sentido concreto à norma e controlar a legitimidade do ato administrativo (omissivo ou comissivo), verificando se o mesmo não contraria sua finalidade constitucional, no caso, a concretização da ordem social constitucional.” – Luiz Cristina Fonseca Frischeisen, Políticas Públicas – A Responsabilidade do Administrador e o Ministério Público. São Paulo, Max Limonad, 2000, p. 59, 95 e 97.

 

Se há muitas demandas para obter uma prestação de saúde individual por parte do Estado, provavelmente há um equívoco no planejamento orçamentário para o custeio do serviço público de saúde; afora a recorrente ineficiência e corrupção moral dos agentes públicos, passível de responsabilização pela Lei nº 8.429/1992[15], que já integra o plexo de atribuições consolidadas do Ministério Público.

A manutenção do diálogo com os demais poderes da República também é essencial nesse processo, porém há que se reconhecer que a legitimidade do Ministério Público não decorre mais dessa inter-relação moldada na Constituição Federal; notadamente quanto ao poder executivo.

Assim, deveria nortear a ação do Ministério Público, nessa seara, o reconhecimento substancial de sua equiparação ao Poder Judiciário, seja orçamentária (repasse orçamentário similar na Lei Complementar nº 101/2001), seja institucional (apregoar como cláusula pétrea[16], as disposições que figuram nos arts. 127, 128 e 129 da CF), em meio à desvinculação formal do Poder Executivo (escolha da chefia do Parquet independentemente da anuência do Governador ou do Presidente da República).

Outras medidas poderiam ser sugeridas, afora aquelas que já são realidade em algumas unidades do Ministério Público, num complexo cálculo fatorial destinado a inserir, de forma indelével, esta instituição republicana no plexo cultural da sociedade civil brasileira. A manutenção da ordem Constitucional brasileira exige isso.

 

Daniel Balan Zappia é Promotor de Justiça no Município de Juara-MT.



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