PPPs na educação e a nova frente de penetração do discurso gestionário na educação em São Paulo

Projeto “PPP Novas escolas” aumentará custo de manutenção das escolas paulistas em até 2.300% 

Em fevereiro deste ano, o governo Tarcísio assinou dois contratos de concessão administrativa para construção, manutenção, conservação, gestão e operação dos serviços “não pedagógicos” de 33 novas escolas públicas estaduais. O projeto de parceria público-privada (PPP) foi organizado em dois lotes, que foram arrematados por duas concessionárias, Novas Escolas Oeste SP e Consórcio SP + Escolas. Os valores dos contratos chegam a mais de R$ 3 bilhões, ao longo de 25 anos de concessão. 

Os contratos preveem a construção das novas escolas em até dois anos. Nesse período, as concessionárias receberão um aporte público para a construção das unidades escolares. Uma vez concluídas as obras, as concessionárias passarão a receber uma contraprestação mensal por cada escola, ao longo dos próximos 23 anos, para a execução dos serviços de manutenção e gestão das unidades.  

No último mês, teve início a construção da primeira unidade escolar desse projeto de PPP, na cidade de Aguaí. Espera-se que, até 2028, as 33 escolas concedidas estejam construídas e em funcionamento nas 29 cidades atendidas. Quando isso acontecer, o Consórcio SP + Escolas, responsável pela unidade de Aguaí, deverá receber aproximadamente R$ 8,6 milhões por ano, para a manutenção dos serviços “não pedagógicos” da nova escola.  

Em 2024, cada uma das 69 escolas públicas estaduais vinculadas à diretoria de ensino, que atende à cidade de Aguaí, teve um gasto médio anual de aproximadamente R$ 360 mil para a manutenção de seus serviços “não pedagógicos”. O valor a ser recebido pela concessionária representará um aumento de mais de 2300% em comparação ao valor investido em manutenção das demais escolas da região.  

Esses dados foram obtidos com base em levantamento feito sobre as despesas relativas à gestão e manutenção das escolas públicas estaduais de São Paulo1. Considerando apenas as 26 diretorias regionais de ensino (DRE) que abrangem as cidades que receberão as 33 novas escolas do modelo de concessão, estimamos o valor gasto, em média, para a manutenção das escolas estaduais, de acordo com a diretoria regional de ensino, entre 2022 e 2024 [2].  

Em 2024, a manutenção e operação de cada uma das 1.547 escolas vinculadas a essas 26 diretorias regionais de ensino custou, em média, cerca de R$ 600 mil por ano. Em 2028, as concessionárias Novas Escolas Oeste SP e Consórcio SP + Escolas irão receber anualmente, por escola, aproximadamente R$ 8,5 milhões. Ou seja, o custo de manutenção de uma escola administrada pelo setor privado será cerca de 1.400% mais caro aos cofres públicos.  

Nesse contexto, a diretoria de ensino de São João da Boa Vista, responsável pela unidade de Aguaí, terá a maior variação. Já a diretoria de ensino Campinas Leste terá a menor variação desse percentual. Em 2024, a manutenção de cada uma de suas 79 escolas custou, em média, cerca de R$ 1 milhão por ano. Assim, a operação privada da nova escola a ser construída na cidade representará um gasto cerca de 820% maior.  

No mapa abaixo, é possível comparar o gasto anual médio de manutenção e operação de uma escola em cada uma das diretorias de ensino em 2024 e o valor anual a ser repassado às concessionárias por escola sob sua concessão, bem como o percentual de variação. 

Na diretoria de ensino de Presidente Prudente, o valor a ser repassado para a concessionária fazer a gestão dos “serviços não pedagógicos” de uma unidade equivale ao valor gasto, em 2024, para a manutenção de 20 escolas. Já na diretoria de ensino de Jundiaí, o valor a ser repassado corresponde ao gasto empregado para a manutenção de 10 escolas no mesmo ano. Em todas as diretorias de ensino, o modelo de concessão representará um aumento significativo no gasto com serviços “não pedagógicos” por escola anualmente, variando de 830 a 2300% mais caro.  

De imediato, os dados apontam que a adoção desse modelo de concessão para a manutenção dos “serviços não pedagógicos” das escolas públicas paulistas implicará em um aumento de custos acentuado para o Estado. Poderia argumentar, por outro lado, que parte do valor a ser recebido pelas concessionárias, por escola, anualmente, também corresponde à compensação pelos investimentos feitos para a construção das escolas.  

No entanto, os contratos de concessão já preveem um aporte do Estado no valor de R$ 400 milhões nos próximos três anos para a construção das 33 escolas. A título de comparação, em 2018, a Secretaria Estadual de Educação anunciou um investimento de R$ 110 milhões para a construção de 13 novas escolas estaduais, com cerca de 10 mil novas vagas para estudantes3. O valor de 2018 é muito inferior aos aportes que o governo fará para as duas concessionárias. Parece, portanto, um bom negócio para empreiteiras e fundos de investimento.  

A disparidade entre os recursos atualmente empregados nesses serviços e os valores a serem percebidos pelos concessionários nos fazem ficar em dúvida se são os recursos atuais que estão subestimados – precarizando a oferta desses serviços – ou se os recursos que serão recebidos pelas concessionárias estão superestimados – engordando os bolsos de seus acionistas. Talvez sejam as duas opções.  

O mais importante aqui é enfatizar a contradição que envolve a defesa pública desse modelo de concessão. Os agentes interessados nesse modelo colocam em jogo discursos e práticas dedicados em ajuizar a eficiência e economia de recursos e a gestão fiscal responsável como máximas universalizantes do papel que deve ser desempenhado pelo Estado. No entanto, o fazem ocultando, conscientemente ou não que, muitas vezes, o jogo que jogam mais tem a ver com a defesa da posição ideológica e da crença que os orientam do que com a plena realização das máximas que defendem. E a crença aqui é de que o Estado deve estar a serviço dos interesses privados, mesmo que isso signifique ineficiência, custos mais altos e irresponsabilidade fiscal.   

Um diagnóstico e um projeto: a precarização do público e o favorecimento de interesses privados 

A proposta da PPP Novas Escolas busca se sustentar em um duplo diagnóstico. O primeiro, é que a construção das escolas por contratação direta pelo Estado seria mais cara e ineficiente. O segundo, é que seria preciso liberar o diretor das tarefas “não pedagógicas” para que, assim, possa ter mais tempo para se dedicar à gestão pedagógica. Muito já se falou das particularidades que envolvem a gestão escolar e da impossibilidade de separar aquilo que seria o “pedagógico” do “não pedagógico”. Porém, como afirmou Fernando Cássio em outro texto, na escola tudo é pedagógico [4].  

O que se esconde desse diagnóstico é que o suposto alto custo e ineficiência da atuação direta do Estado não são tributários de um essencialismo burocrático, mas sim de um projeto gestionário que tende à precarização do serviço e das condições de trabalho e ao sucateamento da infraestrutura escolar.  

No Estado de São Paulo, os dados relativos à força de trabalho na área educacional são alarmantes. Entre 2017 e 2023, o número de servidores administrativos da Secretaria de Educação teve uma queda de quase 35%, passando de 10.626 para 6.9265 servidores. Já o quantitativo de funcionários dedicados ao apoio escolar teve uma queda de 20%, decaindo de 44.462 servidores (2017), para 35.550 (2023), considerando tanto permanentes quanto temporários [6].  

No caso dos professores, o quadro crítico não se altera. Em 2017, a rede contava com cerca de 200 mil docentes, dos quais, cerca de 38% não eram efetivos e 62% eram docentes efetivos [7]. Já em 2023, essa relação se inverte, quando mais de 162 mil professores deram aula na rede, cerca de 57% eram professores não efetivos, enquanto 43% eram efetivos [8]. Para além da redução do número de professores, o período marcou a intensificação de um processo de enfraquecimento das relações de trabalho, pontuado pela instabilidade do vínculo funcional, diminuição da autonomia docente e rebaixamento das credenciais de acesso à docência. 

Aliado a isso, as mudanças recentes na organização curricular, o aumento no uso de tecnologias da comunicação em informação, aumento da carga horária de trabalho em sala de aula e a adoção de novos instrumentos de gestão para avaliação e controle do trabalho docente têm contribuído para intensificar o quadro de sobrecarga de trabalho docente. Ainda assim, nada disso é considerado quando se discute projetos para a melhoria da qualidade do ensino público.  

Nesse cenário, o diagnóstico de que seria preciso liberar mais tempo para a direção escolar se empenhar no trabalho pedagógico, fazendo esquecer do cenário crítico vivenciado por toda a força de trabalho na área educacional soa um tanto quanto dissimulado. Na verdade, o projeto de PPP faz encobrir que a baixa qualidade do ensino público, da infraestrutura e da manutenção de parte das escolas públicas paulistas é resultado não do simples fato de sua gestão ser pública, mas sim de uma política pública que, em favor do aclamado arrocho fiscal, precariza e sucateia os serviços e o patrimônio educacionais.  

No fim do dia, a PPP acaba por servir como mecanismo eficaz para garantir vantagens econômicas bem generosas a certos grupos privados, que pilham o mesmo Estado que acusam de gastador.   

PPP Novas Escolas: nova frente do discurso gestionário na educação 

A proposta de uma PPP para construção e manutenção de novas escolas estaduais em São Paulo surgiu ainda em 2019, na gestão de João Doria, tendo à frente da pasta da educação o então secretário Rossieli Soares, que propôs a construção de 240 novas escolas a partir deste mecanismo. Em 2021, foram contratados os estudos para elaboração da proposta, a cargo do BNDES que, naquele momento, criava o seu hub de projetos, com o objetivo de conectar investidores privados com projetos de concessão, PPPs e privatizações conduzidos pelo banco.  

Já a estruturação do projeto pelo BNDES se deu a partir da contratação de uma consultoria, realizada por um consórcio de consultores formado pela Fundação Getúlio Vargas (FGV), Faccio Arquitetura S/S e Dalpozzo Advogados. Ao longo de três anos, o consórcio reuniu um conjunto de especialistas em torno da modelagem da proposta, que resultou no edital de licitação para construção e manutenção das 33 novas escolas estaduais. 

Esse breve histórico de fabricação da proposta da PPP Novas Escolas revela que sua realização é produto do relativo sucesso da atuação de certos grupos de especialistas em gestão, administradores, economistas e advogados dentro da burocracia estatal. O sucesso aqui deve ser compreendido enquanto possibilidade de parasitar a fé, a devoção e a crença da gestão privada dos bens públicos dentro da estrutura do Estado.  

Sintoma disso é a rápida disseminação desse modelo nos anos mais recentes [9], a partir da participação ativa desses agentes em instituições estatais, como BNDES [10] e Caixa, e o modo pelo qual estas irão articular parcerias e convênios com instituições de pesquisa, como a FGV [11], e escritórios especializados de advocacia, engenharia e arquitetura.  

Ao passo em que as PPPs começam a ser tomadas como instrumento de melhoria da qualidade da infraestrutura educacional e do ensino público, é preciso investigar o modo pelo qual esse discurso conserva, na verdade, o interesse de determinados grupos profissionais que exercem um papel ativo na disseminação desses instrumentos, uma vez que deles também depende a legitimidade de suas práticas.  

Se, por um lado, o discurso, os métodos e instrumentos da gestão privada já incidem no campo educacional há algum tempo, com as reformas das políticas de regulação, gestão, controle e avaliação da escola pública; por outro, esses programas de concessões abrem uma nova frente de penetração desse discurso, ao garantir a própria delegação dos bens públicos ao setor privado também na área de educação. Nesse sentido, tais programas constituem um novo experimento de aplicação dos preceitos privatizantes da ideologia da Nova Gestão Pública.  

No caso do Estado de São Paulo, o discurso gestionário tomou de assalto a área educacional ao longo das gestões do PSDB, normatizando todo um aparato sociotécnico e um léxico administrativo para a efetivação de novas práticas pautadas pelos ideais da gestão empresarial. A ênfase nos resultados, na construção de indicadores de desempenho e nos sistemas de avaliação e controle é parte desse discurso, que busca colocar o alcance de certos índices de qualidade educacional como simples resultado de processos de gestão de recursos humanos. As iniciativas mais recentes do governo estadual, como a plataformização do ensino e a implementação de novos instrumentos e sistemas gerenciais no cotidiano escolar, seguem a cartilha. 

Os programas de concessão de unidades escolares à iniciativa privada são uma nova investida desse discurso, cuja legitimidade se pretende afiançar na retomada da oposição entre a atuação burocrática ineficiente do Estado e a prática gerencial eficiente do setor privado. Como afirmou o secretário estadual de educação, Renato Feder, o objetivo é fazer a escola pública ter “qualidade igual ou melhor à escola particular”[12]. Para ele, o caminho estaria justamente nesse modelo de concessão privada dos bens públicos. Nessa lógica, as ditas benesses trazidas pelo modelo, em termos de aumento de qualidade, economia e eficiência na construção e manutenção das escolas, são atribuídas ao setor privado enquanto princípios. Essa associação entre a concessão privada e a boa qualidade do serviço é uma retórica discursiva que, bem sabemos, não se sustenta na ordem das coisas. Em São Paulo, a Enel nos tem feito lembrar disso cotidianamente.  

Novo passo em direção à privatização do ensino? 

A ênfase dada nos documentos oficiais e declarações públicas de que esse programa de concessão abarca apenas “serviços não-pedagógicos” busca contrapor parte das críticas e argumentos contrários à concessão. No entanto, a suspeita de que haveria interesse na futura concessão dos serviços pedagógicos não é infundada. Em documento de apresentação aos investidores da PPP de adequação e manutenção das escolas, há a hipótese de que a concessão possa compreender a “análise da inclusão de serviços educacionais”, sugerindo ainda estudos para a “delegação de serviços educacionais” em 100 unidades de ensino, a depender das diretrizes da Secretaria de Educação [13].  

Experiências recentes em direção a privatização da oferta do ensino também acendem o sinal vermelho. No caso da cidade de São Paulo, esse movimento tem monopolizado a oferta educacional no âmbito do ensino infantil, com a expansão do modelo de convênio entre creches privadas e a prefeitura. Já na esfera estadual, a experiência com o programa Novotec, que ainda respira sob aparelhos, buscou terceirizar a oferta do ensino profissionalizante para estudantes do ensino médio mediante parceria com escolas e instituições educacionais privadas. O resultado foi desastroso, com a realização de parcerias com instituições privadas de baixa ou nenhuma qualidade na oferta do ensino.  

Para além de possíveis previsões, o que parece certo é que a proposta da PPP Novas Escolas busca instituir um novo modelo para a captura dos bens públicos em benefício de interesses privados também na área educacional. Enquanto projeto piloto, as escolas a serem construídas com o PPP serão exemplares. Está prevista a construção de espaços como salas de tecnologia, auditório, quadra coberta, teatro de arena e jardins. Na verdade, o que deveria ser um padrão, fará parte das exceções que fogem à regra dos espaços gradeados que predominam nas escolas públicas estaduais, que as fazem se aproximar mais de prisões do que de centros de formação educacional e cultural.  

Nisso, o alto custo do projeto pode se justificar também enquanto estratégia para garantir um mínimo de qualidade que permita o ‘sucesso’ da empreitada, de modo a preservá-la de críticas na arena pública, expandir sua adesão e aumentar sua escala por meio de outros projetos de concessão. O que não implica que novas propostas de PPP não tenham seus custos reduzidos e suas exigências contratuais flexibilizadas. Afinal, pelo custo que apresenta, a ampliação do modelo para toda a rede estadual não cabe no orçamento do Estado.  

Se bem que, talvez isso também não seja um problema. Em breve, os especialistas voltarão com outros modelos de financiamento e fórmulas mágicas para melhorar a sustentabilidade financeira do Estado que eles ajudaram a expropriar.  

Lucas Gariani é cientista social e mestre em sociologia pela USP e membro do Grupo de Pesquisa de Sociologia da Educação, Cultura e Conhecimento (GPSECC) da USP.

[1] A nota metodológica sobre a coleta de dados e os cálculos obtidos está disponível aqui: https://docs.google.com/document/d/1CH3n0ZEW3md4FdZs07527i7pZSxTA7bK30V0pYFcZP4/edit?usp=sharing

[2] A planilha com o levantamento está disponível aqui: https://docs.google.com/spreadsheets/d/1DzHbzBBEZ5FFALzEmrZiAD23WfokITirrs7S3ZpszWI/edit?usp=sharing

[3] Conferir em: https://www.educacao.sp.gov.br/nalini-e-alckmin-anunciam-mais-de-r-300-mi-para-a-construcao-de-80-creches-e-13-escolas-estaduais/#:~:text=Creche%20Escola-,Mais%20de%20R$%20300%20mi%20para%20a%20constru%C3%A7%C3%A3o%20de,creches%20e%2013%20escolas%20estaduais (Acesso em 01 de agosto de 2025).

[4] Conferir em: https://www.cartacapital.com.br/opiniao/ppp-do-tarcisio-para-escolas-paulistas-e-a-antessala-de-uma-derrota-muito-maior/ (Acesso em 01 de agosto de 2025).

[5] Fonte: https://dados.educacao.sp.gov.br/dataset/quantidade-de-servidores-do-quadro-da-secretaria-de-educa%C3%A7%C3%A3o-qse (Acesso em 29 de junho de 2025).

[6] Fonte: https://dados.educacao.sp.gov.br/dataset/quantidade-de-servidores-do-quadro-de-apoio-escolar-qae (Acesso em 29 de junho de 2025).

[7] Conferir em: https://www.scielo.br/j/csp/a/NkTJp5HZgJQVjhY36kT5rpN/ (Acesso em 29 de junho de 2025).

[8] Conferir em: https://g1.globo.com/sp/sao-paulo/noticia/2024/04/25/rede-estadual-de-ensino-de-sp-tem-mais-professores-temporarios-do-que-contratados.ghtml (Acesso em 30 de junho de 2025).

[9] Conferir em: https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2025/05/volume-de-novas-ppps-de-escolas-bate-recorde-e-cresce-8-vezes-em-um-ano.shtml (Acesso em 15 de maio de 2025).

[10] O BNDES também foi contratado para a modelagem de PPPs educacionais no Rio de Janeiro, Recife e Caxias do Sul.

[11] Em fevereiro de 2024, a FGV lançou o “MBA em Parcerias Público-Privadas (PPPs) e Concessões Sustentáveis”, com apoio do Banco do Brasil e do Tesouro Nacional, para a formação de quadro técnico de gestores públicos estaduais e municipais. Fonte: https://www.gov.br/tesouronacional/pt-br/noticias/fgv-lanca-201cmba-em-ppps-sustentaveis201d-financiado-com-contrapartida-de-garantias-do-tesouro-nacional (Acesso em 15 de maio de 2025).

[12] Conferir em: https://oglobo.globo.com/brasil/noticia/2024/10/29/consorcio-novas-escolas-oeste-vende-leilao-de-educacao-do-governo-de-sao-paulo.ghtml (Acesso em 5 de novembro de 2025).

[13] Conferir em: https://drive.google.com/file/d/1JUF1NrwQGbJHd7aijE_DBKNqUO_KRtZB/view?usp=sharing