Quando os advogados corporativos escrevem as leis - Le Monde Diplomatique

LOBBIES AO ASSALTO DO PARLAMENTO

Quando os advogados corporativos escrevem as leis

por Mathilde Goanec
22 de julho de 2013
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A lei bancária apresentada pelo governo francês foi amplamente inspirada pelo lobby dos bancos. Diferentemente das promessas de Hollande, o sistema atual será modificado apenas na superfície. Uma nova ilustração do peso das consultorias especializadas, que pouco a pouco substituem os eleitos nas funções públicasMathilde Goanec

A sigla, de aparência bárbara, quase faz parte da língua corrente. A RGPP (Revisão Geral das Políticas Públicas) demonstra a ambição de modernizar o Estado. Para o grande público, o dispositivo se resume a um dos carros-chefes do quinquênio de Nicolas Sarkozy: a regra de que, a cada dois funcionários públicos que se aposentam, apenas um pode ser substituído. Contudo, a forma como essa lei consagrou o papel de especialistas, consultores e advogados do mundo dos negócios na elaboração de projetos de lei é muito menos conhecida.

Segundo o relatório parlamentar redigido em 2011 pelos deputados François Cornut-Gentille (União por um Movimento Popular, UMP) e Christian Eckert (Partido Socialista, PS), 102 milhões de euros se destinaram a prestação de serviço privado de auditoria no âmbito do RGPP, dos quais 20 milhões foram aplicados apenas na fase preparatória. Philippe Bezes, pesquisador em ciências administrativas e política, enxerga nessa medida uma verdadeira ruptura: “O princípio [dessa reforma] é fazer que objetivos, despesas, resultados e modus operandi das grandes políticas públicas sejam analisados por equipes de auditoria”[i]. Agora, McKinsey, Boston Consulting Group (BCG), Cap Gemini, Ernst &Young ou ainda Mazars, os grandes escritórios de consultoria franceses ou internacionais, participam do processo de decisão pública a título de especialistas. Essa dinâmica, que se inscreve no quadro das políticas de restrição orçamentária, foi colocada em prática no início da década de 2000 pelo Ministério da Fazenda e tem raízes na intensa concentração do setor de auditoria privada durante os dez anos anteriores – que conduziu à “emergência das multinacionais de consultoria”. Pouco a pouco, essas empresas desenvolveram “filiais específicas de ‘serviços públicos’ e prestações evolutivas, primeiro centradas no setor de informática, depois nas auditorias contábeis, em seguida nas reformas da contabilidade política e, agora, na reorganização/desburocratização dos Estados[ii]”.

Desde então, essa atuação da consultoria privada não para de se estender. “No contexto de politização da questão da dívida pública e da ofensiva das think tanks neoliberais, a eleição de Nicolas Sarkozy à presidência da República e a nomeação de pessoas oriundas do mundo dos negócios – que nunca haviam exercido função pública – para cargos-chave do governo sistematizam e radicalizam o processo iniciado na década de 2000[iii]”, explicam os sociólogos Odile Henry e Frédéric Pierru. Assim, antes de se tornar ministros, Eric Woerth e Jean-Louis Borloo passaram pela Escola de Altos Estudos Comerciais (HEC) e conquistaram certificados de competência em meio a advogados de negócios; Christine Lagarde fez carreira do outro lado do Atlântico no seio da Baker & McKenzie; Jean-François Copé foi sócio do grande escritório parisiense Gide-Loyrette-Nouel. De acordo com a cientista política Julie Gervais, essas “passagens contribuem para o apagamento das fronteiras entre a esfera pública e a privada e abrem a administração pública à penetração de lógicas, interesses, categorias de compreensão e dispositivos em geral pensados como específicos ao mercado[iv]”.

Enquanto o setor de consultoria privada se profissionaliza e prepara seus jogadores, o conhecimento ligado ao público se enfraquece. Antes, cada ministério possuía seu próprio centro de prospectiva e análise destinado a fundamentar a decisão política. Diante da tendência de reagrupamento, apenas alguns organismos maiores subsistiram, como o Centro de Análise Estratégica[v] ou o Conselho Econômico, Social e Ambiental; esses órgãos formam “as forças vivas da Nação” e têm como missão explícita aconselhar o governo, a Assembleia Nacional e o Senado na “elaboração de leis e políticas públicas”. Porém, segundo relatório comandado por Sarkozy em 2009 e redigido por Dominique-Jean Chertier, ex-presidente do Conselho de Administração do Emprego, “o Conselho Econômico e Social passa completamente desapercebido pela opinião pública, mas também, e mais preocupante, pelos poderes públicos”. Assim, ao mesmo tempo que se reivindica mais visibilidade à competência pública, os inúmeros relatórios de “comissões ad hoc” – impossíveis de serem contabilizados desde que se tornaram um artifício indispensável na decisão pública – contribuem para eclipsar o conhecimento especializado difundido por essas instâncias estratégicas estatais.

O serviço prestado pelos escritórios de consultoria técnica não se limita apenas ao âmbito técnico. Segundo Bezes, a “implicação de consultores em políticas de reforma de Estado evidentemente tem efeitos poderosos sobre o conteúdo e as formas políticas da reforma”. Um exemplo é a aplicação de técnicas de “lean management”[vi] (produção enxuta ou sistema Toyota de produção) no seio de administrações públicas. Ex-inspetor do trabalho e atual juiz, Jean De Maillard confirma a introdução dos consultores em estratégia no seio de seu próprio ministério: “Assistimos à chegada de consultores privados, pagos para estudar a possibilidade de integrar os princípios do ‘lean management’ no sistema judiciário francês. Essa lógica de gerência privada é induzida por uma visão ultraliberal que passa a avaliar escrupulosamente todos os campos de decisão. Todos sabem que esse tipo de ingerência não funciona, mas nenhum alto funcionário dirá algo ao contrário”.

“Senhor, redija uma emenda”

Mais recentemente, o caso envolvendo o ministro da Fazenda francês, Pierre Moscovici, o ministro da Retomada Produtiva, Arnaud Montebourg, e o banco Lazard, ilustrou novamente a importância conferida à consultoria privada e sua contribuição ideológica. Para além do possível conflito de interesses entre Montebourg e Mathieu Pigasse – diretor-geral do Lazard e proprietário da revista Les Inrockuptibles,meio de comunicação que aderiu à então campanha do ministro –, coloca-se uma questão: um banco de negócios que notadamente distribuiu bônus exorbitantes a seus dirigentes em plena crise financeira, pode aconselhar decentemente o Estado em sua vontade de criar um banco público de investimento? Contudo, essa é a opção escolhida pelo governo socialista.

Além da consultoria técnica ou estratégica, os ministérios também podem apelar para escritórios de advocacia privados para a elaboração de projetos de lei. O exemplo mais assombroso é a participação ativa de grandes escritórios de advogados corporativos nas operações de privatização realizadas pelos últimos governos. Esse método, contudo, não é de hoje. Michel Guenaire, advogado associado do escritório Gide-Loyrette-Nouel, revela o histórico desse processo: “Meu escritório ganhou notoriedade, sem dúvida, durante o primeiro governo de François Miterrand. Jean Loyrette, um dos três fundadores, começou a preparar algumas emendas para deputados de direita, a fim de limitar as nacionalizações de 1981 e 1983. Em 1986, Chirac foi nomeado primeiro-ministro e levou adiante um programa de privatização. Naquele momento, fomos conselheiros do Estado em relação a essas privatizações e suas plantas de funcionários, elaborando contratos com os bancos para a aplicação do programa”.

Desde então, Gide-Loyrette-Nouel ganhou fama internacional e tornou-se um dos escritórios de advocacia franceses capazes de concorrer com mastodontes anglo-saxões como Allen & Overy, Hogan Lovells ou ainda Backer & McKenzie, também regularmente solicitados pelo governo francês. A conquista do escritório foi celebrada pela revista Le Point, que também enalteceu o “gabinete tricolor” e enumerou os feitos: apoio à privatização de estradas francesas e à criação do Banco Postal, consultoria total para a agência de privatização do Estado na fusão GDV-Suez ou ainda para o principado de Mônaco na sua extensão sobre o mar. Seus advogados exercem o ofício igualmente para Estados, empresas e instituições financeiras[vii]. Com o cuidado de não expressar suas preferências políticas, Gide-Loyrette-Nouel também foi “conselheiro” de Dominique Strauss-Khan – ministro de finanças entre 1997-1999 – em diversas operações de privatização. Em 2007, o escritório de advocacia também prestou assistência à ex-ministra da Fazenda, Lagarde, na preparação de um plano de retomada solicitado pelo presidente Sarkozy e na elaboração de ferramentas de intervenção pública em empresas privadas, como o fundo de apoio aos bancos.

“Não são os escritórios de advocacia que instituem essas tendências”, pondera Romain Granjon, sócio do escritório Adamas, especialista em direito público. Sua influência se restringe aos detalhes, o que não diminui em nada sua eficácia. Assim, Adamas trabalhou notadamente sobre a implementação da diretiva europeia de 31 e março de 2004 (relativa à coordenação dos processos de licitação de trabalho, abastecimento e serviços), cujo objetivo era estimular as empresas francesas de capital misto a entrarem nas concorrências públicas. “Realizamos estudos e demos conselhos para alimentar a reflexão no seio da Federação das Empresas de Capital Misto, que desempenhou um papel de lobista e passou por cima das empresas públicas locais”, continua o advogado cujo escritório também brindou serviços jurídicos à Eletricidade de França (EDF) ou à Empresa Nacional de Estradas de Ferro (SNCF) no âmbito do projeto europeu de diretivas sobre as concessões de serviços, que deveriam ser adotadas ao longo de 2013 e visam a submeter novas atividades à concorrência. “Propomos ideias, mas jamais fornecemos um texto que será tomado tal qual”, justifica-se Granjon antes de sublinhar o número de etapas pelas quais um projeto de lei deve passar antes de ser votado. Nem o Correio – igualmente adepto da contratação de serviços externos para uma parte de seu trabalho jurídico – nem a SNCF ou EDF quiseram responder às nossas preguntas sobre a relação com esses escritórios privados.

Os advogados publicitários – especializados em direito público – asseguram sua probidade e sua adesão ao “modelo francês”, insistem que os escritórios respondem a ofertas oficiais e que as especificações dos pedidos são estritas e severamente limitadas. Acima de tudo, pleiteiam o respeito ao que seria a contribuição indispensável do savoir faire privado. “Nossos clientes do setor público possuem, em geral, direções jurídicas fortes, mas nosso diferencial é a distância para poder analisar a situação”, se auto congratula Granjon. “O que não aprovo na administração central é a falta de inteligência econômica”.

De seu lado, Maillard lembra que “em nosso país, o procedimento legislativo é sobretudo governamental. Mas como o governo não tem confiança em sua administração, considerada infiltrada pelos partidários do Estado de bem-estar social, apela amplamente ao privado. Há aspectos positivos e negativos nesse procedimento. É um progresso para a alta função pública, que parou de acreditar ser onisciente. Mas o problema é saber que ideologia se esconde atrás da competência contratada”. É a tese da associação Anticor, que luta contra a corrupção e pela ética na política, e coloca em questão a prestação de serviços privados em detrimento da engenharia pública, constantemente em baixa. “É uma privatização das fontes de informação, uma política global que consiste em confiar a construção de textos ao privado limitando a renovação de cargos”, constata sua porta-voz, Séverine Tessier.

Renaud Denoix de Saint-Marc assume: desde sua cadeira de conselheiro de Estado, esse ex-secretário geral de governo (1986-1995) se sente afastado do coração do processo legislativo. “A questão é saber como os administrados e as empresas administradas podem dar a conhecer seu ponto de vista. Há um avanço oficial pela profusão de organismos de consultoria no seio das administrações centrais nas quais os interesses econômicos e sociais são representados. E depois há procedimentos oficiais. Os visitantes da noite, pessoas que são mais ou menos ligadas aos poderosos”. Como prova, as recentes chamadas telefônicas – reveladas por uma de nossas fontes – realizadas por membros do governo socialista recém-nomeados aos advogados do escritório parisiense entre cujos clientes estão grandes capitães da indústria francesa. Suas perguntas foram muitas: é preciso ou não voltar a discutir a não-fiscalização das horas suplementares, e se seriam ou não retroativas? É realmente possível limitar o salários dos grandes patrões? “Evidentemente, o instigador político de um projeto de lei não precisa dar satisfação às pessoas que consultou. Mas esses mesmos grupos de interesse também atuam junto a parlamentares, para quem o fenômeno do lobby ainda é muito marcado”, assegura Denoix de Saint-Marc.

Também nesse caso as coisas parecem ser evidentes para Guénaire. Como vários advogados, reconhece redigir emendas para deputados a pedido de atores privados. “As empresas entram em contato e nos dizem: ‘Senhor, há um debate parlamentar, será que poderia formular uma emenda que passaremos a um deputado?’. Não tenho nenhum problema em fazer isso, as leis são votadas para ser aplicadas em setores econômicos precisos: é natural, dessa forma, que instituições privadas desejem que correspondam aos seus interesses”.

Instrumento técnico de lobby, a emenda elaborada pelo setor privado é um clássico da Assembleia Nacional. Catherine Lemorton, deputada da primeira circunscrição de Haute Garonne e farmacêutica de profissão assume as consequências. Em seu primeiro mandato, essa eleita socialista redigiu um relatório severo sobre o preço dos medicamentos e incomodou a indústria farmacêutica. “Estávamos em 2008, tinha acabado de ser eleita e ainda tinha o frescor daquela que não sabe onde está metendo as mãos. Um ano antes do caso do medicamento Mediator[viii], recebi em meu gabinete a visita de Corinne Moizan, lobista de Servier, e o responsável da divisão mundial do grupo. Elogiaram meu trabalho, mas me recordaram que não era assim que se legislava. Finalmente, me deixaram uma correspondência, para explicar como exonerá-los fiscalmente. Um verdadeira pérola.” Impostos reduzidos sobre empresas cujo papel é reconhecido como vital para a economia do setor, transformação nas tabelas de reembolso, busca e aumento dos créditos de impostos sobre a pesquisa e o desenvolvimento. Todas essas medidas são pérolas. “Em resumo, trata-se de pedir à Assembleia que ajude um setor que já está muito bem. Sei que eles se preocupam comigo, mas o deputado que não sabe nada talvez seja sensível ao fato de Servier ser efetivamente um pilar da economia francesa, e então permite que essa ou aquela emenda seja aprovada”, lamenta Lemorton.

À direita também certos eleitos se chocam com práticas que julgam grosseiras. “Para escrever emendas, podemos apoiar-nos em particulares ou gente que não tem acesso à Assembleia”, considera Lionel Tardy, deputado da UMP de Haute-Savoie. “Eles podem ser especializados nesse ou naquele domínio e não ter segundas intenções, mas quando essa prática se torna um lobby a serviço de grandes corporações, se transforma em artilharia pesada. Se você tem uma emenda assinada por setenta deputados, em geral, sabemos de onde vem tanto acordo”. Preocupado em poupar seus colegas, pelo menos parcialmente, o deputado explica a invasão da competência privada no setor público pela complexidade dos projetos de lei: “Tratamos de temas espinhosos e há poucos especialistas entre os deputados, o que deixa o campo livre para os lobistas. É o que aconteceu com a lei Hadopi, e também com vários outros textos”. Se por um lado confirma, em alguns casos, a retomada das emendas em sua integralidade, Olivier Rozenberg, pesquisador do Centro de Estudos Europeus da Sciences Po, por outro lembra que os deputados possuem deveres. “Há certo número de parlamentares honestos, que estão convencidos do valor de seu compromisso. Depois, ao acumular diversos mandatos, o tempo que o deputado consagra às atividades de legislação e controle nacional se reduz dramaticamente”. Não é por acaso que Tardy e Lemorton, grandes críticos da ação de lobistas na Assembleia Nacional, se opõem ao acúmulo de mandatos.

Em 2009, outro caso abalou as paredes do Parlamento: parte da redação da lei sobre a simplificação do direito, votada em dezembro do mesmo ano, foi submetida a um escritório privado. Jean-Jacques Urvoas, deputado socialista do departamento de Finistère, formalizou uma reclamação junto ao presidente UMP da comissão das leis, Jean-Luc Warsmann. “A natureza mesma dos temas tratados, a complexidade das disposições modificadas, assim como os episódios precedentes geram suspeitas sobre o texto”, escreveu naquele momento[ix]. Warsmann se defendeu insistindo na legalidade da manobra – uma licitação vencida pelo gabinete Lexis-Nexis – e argumentando que havia falta de fontes internas de informação qualificada. Mas também neste caso, a fronteira é tênue entre o recurso, aceitável, de consultar uma fonte competente e a intrusão de interesses privados em um dos mais importantes cenáculos do poder legislativo francês.

 

Pirueta ética

Para vários observadores, essa porosidade cada vez maior entre as esferas pública e privada acarreta uma mudança generalizada na forma de “fazer a lei”. “A produção do direito se ‘anglo-saxonizou’”[x], afirma De Maillard. A concepção de lei em que a redação e votação são precedidas de um debate democrático no qual as ideias expressam o interesse geral está um pouco ultrapassada”. O professor de direito Jacques Chevalier compartilha essa constatação: “O procedimento contratual experimenta um crescimento espetacular nas sociedades contemporâneas, a ponto de figurar como emblemático da pós-modernidade jurídica. Essa forma de legislar ilustra plenamente a passagem de um direito governamental a um direito que repousa no acordo de vontades. Hoje, a cultura da negociação se impõe em todos os âmbitos da vida social[xi]”. É por essa razão que os advogados interpelados afirmam que podem participar do debate e se sentem legítimo nesse exercício. Seus clientes e eles mesmos não são atores importantes da sociedade? Mas esse sistema tem por desvio favorecer ainda mais aqueles que detêm o poder econômico e financeiro e os que controlam os canais de opinião. Em vez da proibição do lobby, numerosos observadores reivindicam, assim, maior transparência e um reequilíbrio das influências. Esse era o espírito da reforma do registro de acesso à Assembleia Nacional. Essa solução, porém, não convence a associação Anticor, que enxerga a tendência a aplicar o modelo anglo-saxão no direito como uma privatização pura e simples do processo legislativo. “Aceitamos que a decisão pública seja produto da relação de forças entre diversas influências”, defende Tessier. “A manobra é fazer esse processo passar por ético, com o objetivo de tornar as coisas mais transparentes. O que estava subentendido se torna a regra do jogo. Mas, em realidade, é a lei do mais forte e a forma mais acabada da corrupção”.

Essa transformação pode, enfim, ser entendida como uma tentativa de calcar o funcionamento do Parlamento francês no modelo europeu: em Bruxelas, os lobistas possuem suas placas de couro bem à vista no bairro que circunda o Parlamento, e fazem parte da discussão legislativa – a tal ponto que nenhuma empresa de envergadura ou federação pode sequer imaginar ter peso nas decisões sem contratar um lobista em Bruxelas. Existe um registro oficial desde 2008, mas a transparência não reina por toda parte. Em 2011, um escândalo revelou que vários deputados estavam prontos para desempenhar o papel de “conselheiros” remunerados simultaneamente a suas atividades parlamentares. Além disso, vários escritórios de lobby continuam a funcionar de maneira informal, sem passar pelo registro oficial. Essas práticas influenciam diretamente a produção das leis na França, já que uma parte importante do trabalho legislativo do país consiste em transcrever as normas europeias.

Mathilde Goanec é jornalista.



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