Tomar o mundo sem mudar o poder

Em dez anos, o montante gasto em ajuda humanitária em todo o mundo aumentou cinco vezes, atingindo US$ 28,9 bilhões em 2019.¹ Esse crescimento financeiro é acompanhado de uma proliferação de estruturas, desde a associação local criada por alguns voluntários até a ONG internacional, passando por agências e programas das Nações Unidas e pelo Movimento Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho. No entanto, a diferença entre os fundos disponíveis e as necessidades continua a aumentar, em especial por causa do surgimento de crises: conflitos armados, desastres relacionados às mudanças climáticas e urbanização acelerada afetam mais pessoas, por mais tempo. O número de vítimas de desastres em 2018 foi estimado em 206 milhões.

A diferença se deve também às disfunções específicas da ajuda internacional, que a impedem de alcançar seus objetivos: falta de coordenação, desconhecimento em relação às áreas de intervenção, não proximidade com atores locais. Essas anomalias, embora conhecidas e identificadas há muito tempo,² são repetidas sistematicamente, operação após operação. As justificativas habituais – a obrigação de agir com urgência, a rápida renovação da equipe, a ausência de memória institucional – mascaram causas estruturais, entre as quais a principal é a assimetria na relação entre os atores.

De fato, em 2017, dois terços do financiamento humanitário global foram alocados em apenas doze ONGs (entre elas Save the Children, Comitê Internacional de Resgate [IRC], Médicos Sem Fronteiras, Oxfam e Visão Mundial) e instituições da ONU,³ ou seja, 22 vezes mais que os recursos direcionados a operadores nacionais e locais.⁴ Assim, certas organizações internacionais capturam o maná concentrado no hemisfério norte – sendo os Estados Unidos, a União Europeia e alguns Estados do Velho Continente, de longe, os principais doadores. Nos últimos anos, no entanto, Turquia, Arábia Saudita e Emirados Árabes Unidos se tornaram também doadores significativos, juntando-se à lista dos vinte principais fornecedores de recursos. Isso se deve à estratégia de reposicionar esses países no cenário regional e internacional, em um contexto marcado pelas guerras da Síria e do Iêmen.

O mito da vítima desamparada

A ajuda humanitária é construída de cima para baixo, de seus financiadores e doadores, a quem é preciso prestar contas e que decidem, na prática, as prioridades e os locais de intervenção.⁵ O próprio curso da intervenção – dominado pela urgência, o uso do inglês, a convergência dos perfis sociológicos e códigos culturais de sua equipe “sem fronteiras” – reforça essa dinâmica, que floresce à custa de atores locais e, por meio deles, de assistidos. Dos US$ 2,4 bilhões arrecadados pelas Nações Unidas após o terremoto de 2010, as ONGs haitianas e o governo local receberam diretamente apenas uma pequena fração: respectivamente 0,4% e 1%. Assim, eles se limitaram ao papel de meros subcontratados de uma reconstrução guiada remotamente em nível mundial. É um caso extremo, mas não isolado, de Estados do Norte financiando seus próprios projetos por meio de suas próprias ONGs. As capacidades locais, consideradas insuficientes em vista dos requisitos contábeis e burocráticos impostos pelas instituições de países ricos, são depreciadas, se não desprezadas.⁶ Elas recebem apenas 3% da ajuda direta.

Percebendo essa assimetria, os principais doadores e organizações, reunidos em Istambul para a Primeira Cúpula Humanitária Internacional, em 23 e 24 de maio de 2016, comprometeram-se a reservar um quarto do financiamento para estruturas locais e nacionais, às quais os subsídios seriam pagos “o mais diretamente possível” (princípio da “localização”), até 2020. Essa decisão se explica em parte pelos resultados da pesquisa citada anteriormente, realizada entre maio de 2014 e fevereiro de 2015 em cinco países do Oriente Médio e norte da África com 1.231 pessoas “beneficiárias” de ajuda humanitária internacional.⁷ Eles foram convidados a classificar suas opiniões em uma escala de 1 a 10; a média das respostas foi inferior a 3. Essa avaliação parece confirmar outra pesquisa realizada em 2018 com cerca de 5 mil pessoas em sete países: mais de 80% dos inquiridos no Iraque e no Líbano não consideravam que o apoio obtido lhes permitia autonomia, e a maioria deles achou que sua opinião era pouco ou nada considerada.⁸

Esses resultados revelam o lado impensado da ajuda humanitária: a figura da vítima. As vítimas são percebidas, contra todas as evidências, como impotentes e passivas, embora sejam elas mesmas que, nas primeiras 24 horas, salvam o máximo de vidas à sua volta, antes da chegada de organismos externos (e da mídia). Há tempos, em 2004, o então secretário-geral da Cruz Vermelha Internacional, Markku Niskala, clamava que a ajuda humanitária deveria “dissipar o mito da vítima desamparada e da ajuda internacional infalível e colocar as pessoas afetadas por catástrofes, bem como suas lideranças, no centro do nosso trabalho”.⁹ Se, quinze anos depois, o mito persiste, é porque esse é o cerne da representação dominante que o setor faz de si mesmo – e que lhe convém.

Imagens do caos, vítimas apáticas e estados do Sul incapazes, corruptos ou totalitários (ou tudo isso ao mesmo tempo) confirmariam a necessidade de ação no exterior. O desencanto político e a certeza de pertencer ao lado do bem confirmariam essa legitimidade – em detrimento de outros tipos de análise. Longe de ficarem calados, os assistidos são muitas vezes silenciados por seus próprios Estados, pela pretensão do setor de se autorregular e pela multiplicação de relatórios internacionais. A história oficial da ajuda humanitária pode ser resumida como uma inocência constantemente equivocada, mas sempre reabilitada em nome da pureza de suas intenções e, acima de tudo, da salvaguarda necessária de sua independência. Essa narrativa obscurece outras relações de poder em jogo em operações de socorro.

O primeiro exercício desse tipo foi a avaliação conjunta da ajuda de emergência levada a Ruanda durante o genocídio de tútsis em 1994: a ação sublinhou como os trabalhadores humanitários estrangeiros e os jornalistas recém-desembarcados, confundindo visibilidade e eficiência, construíram conjuntamente uma leitura “salva-vidas” para os acontecimentos, imediatamente compreensíveis pelos espectadores do Norte, mas obscurecendo as lógicas militar, diplomática e política em jogo por trás dos fluxos de refugiados, bem como a falta de antecipação e coordenação dos atores internacionais.¹⁰ A intervenção humanitária serviu de cobertura para a cegueira e paralisia ocidentais, enquanto o problema deveria ser abordado em outra linha e exigia uma solução política. No fim das contas, a grande maioria das vítimas não morreu por falta de ajuda, e sim porque foi massacrada.

Vinte e cinco anos depois, permanece o mesmo sistema narrativo, que recodifica situações de injustiça e desigualdade – fruto de escolhas políticas – como tendo causas naturais, quando não atribuídas a maldições. Em janeiro de 2006, um estudo sobre o processamento de informação por cerca de sessenta jornais e periódicos em nove países ocidentais concluiu que não havia ligação entre a escala de um desastre e sua cobertura da mídia, esta última vinculada a considerações econômicas e estratégicas dos Estados do Norte.¹¹ Assim, em 2004, o impacto do tsunami no Oceano Índico na indústria do turismo ocupou um lugar desproporcional na mídia. Inversamente, quanto mais cobertura da mídia sobre um desastre, mais organizações são atraídas e mais elas se lançam em uma corrida por visibilidade que coloca em risco qualquer esforço de coordenação entre elas. Ir para o campo é tornar-se visível (credibilidade), garantir financiamento (viabilidade) e reforçar a natureza imperativa de sua ação (legitimidade). A pertinência da ação tem pouca importância diante da oportunidade de mercado que se tornou.

O acesso privilegiado a subsídios, mídia e tomadores de decisão permite que os humanitários exerçam um poder cujas consequências são proporcionais ao não reconhecimento desse processo.¹² O princípio da localização do auxílio, adotado pela cúpula de Istambul, não será eficaz se estiver “descolado das questões de injustiça, desigualdade e assimetria de poder”, diz Regina Salvador-Antequisa, diretora da Ecosystems Work for Essential Benefits Inc. (Ecoweb), uma ONG filipina.¹³

O dinheiro e o tempo investidos na construção de infraestrutura, proteção civil, serviços públicos e preparação para desastres estão provando ser mais eficazes do que responder a eles em situações de urgência, por mais rápida que sejam essas respostas. Em 2015, a ONG norte-americana Mercy Corps enviou uma pequena equipe para avaliar as necessidades após o furacão Pam, que atingiu Vanuatu. E teve a valentia de desistir da intervenção quando descobriu que o governo e as agências locais eram suficientemente abastados e organizados. Sem a mesma lucidez, durante o terremoto de 2015 no Nepal, os países europeus despacharam para Katmandu, sem nenhuma coordenação, quinze equipes de ajuda humanitária que desafiaram as realidades regionais: mais perto do cenário do desastre, China, Índia e Paquistão já estavam lá. O resultado: um fardo de logística e coordenação, e um aeroporto saturado, que atrasou a chegada de aviões franceses, belgas e neozelandeses em vários dias, tornando a ação inútil.

Esses descalabros podem explicar por que, após o terremoto em novembro de 2018, o governo indonésio canalizou e limitou a atuação de atores estrangeiros. A auto-organização dos “beneficiários” é inda mais estimulante: “Se quisermos resolver nossos problemas, devemos fazer isso sozinhos. As organizações internacionais são apenas coadjuvantes”,¹⁴ disse Mohib Ullah, anfitrião de uma greve de associações locais nos campos de refugiados rohingyas em Bangladesh, em novembro de 2018.

Como convocar tomadores de decisão quando, ao mesmo tempo, isso ajuda a despolitizar as relações sociais e promove uma eficiência que se vale da imagem de impotência pública do outro? Em paralelo, a ajuda humanitária tende a se tornar o nome oculto do que na verdade é a política: a política institucional não diz mais seu nome e segue esse caminho para compensar sua inação – a Palestina é um caso emblemático – ou, pelo contrário, para catalisar sua ação. Parafraseando o geógrafo David Harvey, poderia se falar em privatização por meios humanitários. Nos países em questão, não estamos testemunhando uma “ONGização” de serviços sociais? A ajuda internacional, portanto, tende a substituir os sistemas públicos de saúde, que continuam sendo os meios mais eficazes de salvar vidas. O oposto da política não é o humanitário: é outra política.

Frédéric Thomas é cientista político, pesquisador do Centro Tricontinental (Cetri) e professor da Faculdade de Ciências Sociais da Universidade de Liège, Bélgica.

1 Todos os números são proveniente do “The Global Humanitarian Assistance Report 2019” [Relatório Global de Assistência Humanitária 2019], Development Initiative [Iniciativa Desenvolvimento], 30 set. 2019. Disponível em: http://devinit.org.

2 “Rapport sur le bilan des actions huit mois après Mitch” [Relatório sobre o balanço das ações oito meses após Mitch], grupo Urgence Réhabilitation Développement (URD), Plaisians (França), 9 jan. 2000; Rebecca Barber, “One size doesn’t fit all. Tailoring the international response to the national need following Vanuatu’s cyclone Pam” [Tamanho único não serve para todos. Ajustando a resposta internacional às necessidades nacionais depois do ciclone de Vanuatu], Save the Children – Care – Oxfam – World Vision, Victoria (Austrália), jun. 2015.

3 Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (Acnur), Programa Mundial de Alimentos (PMA), Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef).

4 Ben Parker, “Six aid policy priorities to watch in 2019” [Seis prioridades para a política de ajuda humanitária a serem observadas em 2019], The New Humanitarian, 3 jan. 2019. Disponível em: www.thenewhumanitarian.org.

5 Ler Léon Koungou, “Désoccidentaliser l’aide” [Desocidentalizar a ajuda], suplemento “Quelle solidarité internationale?” [Qual solidariedade internacional?], Le Monde Diplomatique, maio 2013.

6 Ler “Haïti, l’imposture humanitaire” [Haiti, a imposição humanitária], Le Monde Diplomatique, nov. 2016.

7 “Preparatory stakeholder analysis. World Humanitarian Summit regional consultation for the Middle East and North Africa” [Análise preparatória das partes interessadas. Consulta Regional da Cúpula Humanitária Internacional para o Oriente Médio e o Norte da África], Primeira Cúpula Humanitária Internacional, Nova York, 2015.

8 “Grand Bargain: field perspectives 2018” [Grandes somas: perspectivas de campo 2018], Ground Truth Solutions, Vienne, maio 2019. Disponível em: www.groundtruthsolutions.org.

9 “World Disasters Report 2004” [Relatório de Desastres Global], Federação Internacional das Sociedades da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, Genebra, 2004.

10 “The joint evaluation of emergency assistance to Rwanda, Study III. Principal findings and recommendations” [Avaliação conjunta da assistência de emergência em Ruanda, Estudo III. Principais conclusões e recomendações], Relief and Rehabilitation Network – Overseas Development Institute, Londres, jun. 1996.

11 “Western media coverage of humanitarian disasters” [Cobertura da mídia ocidental de desastres humanitários], Carma International, Londres, jan. 2006.

12 Michael Barnett, Empire of Humanity: A History of Humanitarianism [Império da humanidade: uma história do humanitarismo], Cornell University Press, Nova York, 2011.

13 “Roundtable: Going local” [Mesa redonda: tornar-se local], The New Humanitarian, 9 abr. 2019.

14 Kaamil Ahmed, “In Bangladesh, a Rohingya strike highlights growing refugee activism” [Em Bangladesh, uma greve rohingya destaca crescente ativismo de refugiados], The New Humanitarian, 27 nov. 2018.