Uma reforma que encanta os bancos

“Este ano foi extremamente difícil, em particular para nossos cidadãos mais vulneráveis. Porém, atacamos as causas profundas do problema, e a saúde das finanças públicas está melhorando. As economias menos competitivas apresentam melhores resultados, o setor financeiro está em processo de recomposição, nossa estrutura de governança avança. Não cantamos vitória, mas há motivos para estar otimista e acho que os investidores e os parceiros também o reconhecem.” Essas foram as palavras do presidente da Comissão Europeia, José Manuel Barroso, ao louvar o acordo sobre a unificação bancária firmado no Conselho Europeu, em Bruxelas, no dia 14 de dezembro de 2012.

Afogadas por uma crise financeira que não souberam administrar, as autoridades europeias tentavam havia meses reformar o sistema de supervisão bancária. Na reunião da cúpula da União Europeia (UE) em junho de 2012, os governos encarregaram a Comissão de formular propostas precisas. O projeto, de inspiração claramente federalista, foi classificado como um “salto quantitativo” para a União e adotado pelos 27 Estados-membros durante a reunião de dezembro de 2012. Ele se baseia em três pilares principais: uma supervisão centralizada dos estabelecimentos financeiros pelo Banco Central Europeu (BCE), um fundo europeu de garantia dos depósitos e um dispositivo comum de resolução das falências bancárias.

A maioria dos economistas midiáticos e dos políticos acolheu de maneira favorável o programa, também considerado um avanço no processo de integração. “Um passo adiante para a Europa”, avalia Laurence Boone, diretora de pesquisa econômica do banco norte-americano Merril Lynch.¹ Um sucesso “histórico”, comemorou Michel Barnier, membro da Comissão Europeia encarregado do mercado interior, durante a reunião da cúpula.

É certo que a crise revelou, de um lado, a contradição entre o caráter cada vez mais internacionalizado dos bancos europeus e, de outro, os sistemas de supervisão e garantia de depósitos que ainda restam em nível nacional. Da mesma forma, o regime de falência dos bancos evidenciou procedimentos nacionais cujas falhas implicam riscos sistêmicos e engendram a propagação de crises internas para além das fronteiras, em razão da dimensão internacional das atividades bancárias.

Contudo, a regulação unificada dos estabelecimentos bancários tal qual desenhada pelos dirigentes europeus não ataca as questões fundamentais evidenciadas pela crise. O projeto está centrado na zona do euro e seus dezessete países-membros, como demonstra a vontade de conferir o papel de supervisor-chefe ao BCE, mesmo que em 2010 tenha sido criada uma Autoridade Bancária Europeia (ABE) com a vocação de supervisionar os bancos dos 27 países-membros da UE. Qual será o papel específico de cada um desses dois organismos? Será realmente possível condenar os britânicos por não quererem depender do BCE, já que seu país não adotou a moeda única? Em Londres, contudo, se concentram 40% das operações do euro.

Despolitização das decisões

A criação de um fundo europeu de garantia de depósitos – destinado a reembolsar até certo número de poupanças em caso de falência do estabelecimento bancário – igualmente levanta questões espinhosas. Apesar da unificação em curso, existem quarenta regimes de garantia de depósitos na União Europeia. As autoridades francesas e outras do conjunto dos países da UE se engajaram, dessa forma, em reembolsar clientes de bancos em até 100 mil euros. Mas como será nos casos mais delicados, como os da Espanha, Portugal e Grécia? A Alemanha e a Finlândia poderiam recusar-se a contribuir para o fundo, pois esse procedimento – recusado pela maioria dos países do norte – poderia aumentar as transferências de lucro entre o norte e o sul da Europa. Não é coincidência, portanto, o fato de a chanceler alemã Angela Merkel ter feito de tudo para limitar o campo de aplicação da unificação bancária e conseguido que apenas os duzentos maiores bancos – dos 6 mil existentes na zona do euro – fossem submetidos à regulação centralizada.

Essa é mais uma expressão das escolhas políticas e ideológicas dos 27: uma Europa dominada pelos mercados, pela concorrência e pelo poder do mercado financeiro. Nesse contexto, duas opções se apresentam aos governantes: europeizar a garantia dos depósitos para enfrentar eventuais quebras de grandes bancos ou impor limites à dimensão da atuação dos bancos e dos setores bancários. Os dirigentes europeus adotaram a primeira medida e assim mantiveram o peso exorbitante do mercado financeiro na economia europeia.

A designação do BCE como supervisor único e “independente” segue a mesma lógica. Para os economistas liberais, trata-se, de fato, de limitar o papel dos fatores políticos, com a finalidade de reforçar a “credibilidade” das decisões em relação aos mercados financeiros. Mas essas novas prerrogativas aumentam consideravelmente o poder de uma instituição não legitimada por eleições. A unificação bancária marca, dessa forma, um passo a mais no sentido de uma despolitização – as decisões são tomadas de forma administrativa – e de uma regressão democrática da construção europeia.

Para convencer sobre a eficácia da medida, os promotores da reforma pretendem que o BCE seja submetido a exigências mais severas em termos de transparência. Se por um lado é certo que seu presidente regularmente se apresenta diante do Parlamento europeu para responder a questionamentos dos seus membros, sabemos que essa intervenção é uma formalidade. Assim também será em relação ao tema bancário. Antigo responsável pela Goldman Sachs Europa, o atual presidente do BCE, Mario Draghi, poderia, com toda “autonomia”, continuar a privilegiar a alta finança em detrimento dos interesses gerais…

Além disso, é possível que surjam conflitos com os governos eleitos. Dessa forma, como conciliar a supervisão do BCE, fundado sob a lógica do mercado, com a criação de bancos públicos de investimento – de acordo com o projeto do governo de Jean-Marc Ayrault – e, mais amplamente, de um polo bancário público europeu regido por critérios de decisão não financeiros? Para ser coerente e eficaz, a reforma necessitaria de uma modificação do estatuto do BCE com o objetivo de colocar a instituição sob controle democrático, começando pelo Parlamento europeu.

As reformas em andamento não colocam em questão a regulação e o funcionamento dos bancos, dominados pela lógica dos mercados financeiros europeus e internacionais. A solvabilidade dos estabelecimentos depende em primeiro lugar de fundos próprios – ou seja, principalmente do capital investido pelos acionistas – e em seguida da apreciação dos mercados, o que reforça o modelo do banco acionista cujo objetivo é o rendimento. Nesse cenário, as relações entre os bancos de um país e suas necessidades de financiamento (empresas, domésticos, Estado) se distendem.

Os dirigentes europeus, também nesse caso, poderiam ter adotado outras soluções – por exemplo, isolar um amplo setor dos bancos de varejo, que se concentram em suas funções essenciais (coleta de depósitos, créditos pessoais, financiamento de agentes nacionais e locais) e cuja solvabilidade está assegurada por regras restritivas como a proibição de operações especulativas e de alto risco. O objetivo seria separar as atividades de varejo das de investimento, ao contrário de elaborar uma medida que mistura bancos de todas as funções.

Sempre à mercê dos especuladores

O modelo de banco universal, defendido fortemente pelo mundo das finanças, toma a forma de grupos de tamanhos consideráveis, chamados “grandes entidades sistêmicas”. A crise de 2008 mostrou os riscos que essa figura trouxe à sociedade e às empresas: os fundos próprios e os depósitos dos bancos de varejo foram drenados pelas perdas das atividades especulativas. Assim, o banco de investimentos Natixis colocou em perigo o grupo Banque Populaire Caisse d’Épargne (BPCE), ao qual pertence, ao acumular entre 5 bilhões e 8 bilhões de euros em perdas após o investimento em produtos tóxicos norte-americanos. Essas ligações perigosas reduziram a capacidade de financiar o setor produtivo. A recessão econômica durável que acomete a zona do euro encontra nesse episódio uma de suas causas.

Contudo, como se nada tivesse acontecido, as autoridades europeias se preparam para reforçar o modelo dos bancos universais. O relatório Liikanen² (outubro de 2012), comandado pela Comissão Europeia, contenta-se em preconizar a criação de filiais especializadas para as operações de tradingpor conta própria e de alto risco, ou seja, operações especulativas efetuadas pelos bancos com capital próprio. Essa medida mínima não conduzirá à separação entre banco de varejo e banco de investimento, imposta nos Estados Unidos pelo presidente Franklin Roosevelt com o ato Glass-Steagal, em 1933, e na França pelo programa do Conselho Nacional da Resistência, em 1944. Essas políticas evitaram crises bancárias por décadas, até serem questionadas e revogadas (em 1984 na França e em 1999 nos Estados Unidos). Aparentemente, aqueles que governam hoje não têm qualquer intenção de aprender as lições da história.

O governo francês decidiu elaborar sua própria reforma bancária no fim de 2012, colocando-se na contramão do objetivo de unificar as mudanças em escala europeia. Em seu discurso eleitoral de Bourget, no dia 22 de janeiro de 2012, o presidente François Hollande havia prometido “controlar as finanças […] pela votação de uma lei sobre os bancos que os obrigaria a separar as atividades de crédito das operações especulativas”. Sob pressão do lobby do setor, o governo francês elaborou um projeto de lei que vai ainda mais longe que as recomendações do relatório Liikanen. De fato, o documento apresentado ao conselho de ministros no dia 19 de dezembro de 2012 faz uma distinção fluida entre atividades bancárias “úteis” e atividades “especulativas” (título 1, artigo 1). O deslize semântico que transformou o termo “atividades de crédito” em “atividades úteis”, noção no mínimo subjetiva, “leva inelutavelmente a uma não reforma, porque o debate sobre a utilidade de uma atividade bancária jamais será objeto de consenso entre as diferentes partes presentes na discussão”, observa a associação Finance Watch.³ As operações de “fornecimento de serviços de investimento” (em outras palavras, as operações de mercado), assim como as dos “formadores de mercado sobre instrumentos financeiros” (em particular a especulação sobre os produtos derivados), poderão permanecer no interior do banco de varejo, porque podem ser “úteis” (sic!) à clientela e ao financiamento da economia.

Por outro lado, o projeto proíbe os bancos de comercializarem derivativos de matérias-primas agrícolas e o trading de alta frequência,⁴ que corresponde às ordens da Bolsa passadas automaticamente por computadores para aproveitar uma diferença de taxa favorável a cada fração de segundo. Apesar de positivas, essas últimas medidas incidem apenas sobre uma pequena parte das atividades especulativas. No total, segundo estimativas apresentadas pelos próprios banqueiros, a reforma terá efeito restritivo sobre somente de 2% a 4% da atividade bancária na França.⁵

Os defensores da nova lei ressaltam que o texto (título 2) reforçará o poder das autoridades bancárias (Autoridade de Controle Prudencial e de Resolução – ACPR) e dos mercados (Autoridade dos Mercados Financeiros). Mas de quais poderes dispõem essas instâncias para enfrentar mastodontes como esses? O balanço acumulado dos três grandes bancos franceses representa 2,5 vezes o PIB do país! Somente uma separação completa dos bancos de varejo e dos bancos de investimento conferiria mais segurança à economia e à sociedade.

Tanto no âmbito da União Europeia e da zona do euro como no da França, as reformas em curso possuem um ponto em comum: não colocam em questão o poder nem a capacidade dos grandes bancos universais que dominam as finanças globais de desestabilizar a economia mundial.

Dominique Plihon é Professor de Economia Financeira da Universidade Paris XIII e presidente do Conselho Científico da Associação para a Taxação das Transações Financeiras para Ajuda aos Cidadãos (Attac).