Políticas públicas e poder popular

O Brasil chegará às eleições de 2026 diante de um paradoxo. Os indicadores recentes do mercado de trabalho registram avanços na formalização, no rendimento médio e na massa salarial, mas essa melhora convive com uma experiência cotidiana ainda marcada pela insegurança e pela precariedade. Segundo a PNAD Contínua do primeiro trimestre de 2026, 38,1 milhões de brasileiros permanecem na informalidade, cerca de 16 milhões encontram-se em situação de subutilização da força de trabalho e 26 milhões trabalham por conta própria. Trata-se de um contingente equivalente à população da Alemanha e que evidencia a permanência de uma ampla zona de trabalho marcada por vínculos frágeis, instabilidade ocupacional e baixa proteção social.

A distância entre a melhora dos indicadores e as condições concretas de vida da classe trabalhadora ajuda a explicar um dos principais desafios do campo popular e democrático: políticas públicas capazes de melhorar a vida das maiorias não produzem, por si mesmas, organização coletiva, participação política ou vínculos duradouros com um projeto de transformação social. É diante dessa contradição que uma questão ganha renovada urgência: podem as políticas públicas, além de garantir direitos e enfrentar desigualdades, contribuir para construir poder popular?

Entre 2024 e 2026, a Escola Nacional Paulo Freire e a Fundação Rosa Luxemburgo, em parceria com o Governo Federal Brasileiro, desenvolveram a pesquisa Políticas públicas, trabalho sociocomunitário e educação popular na América Latina. O estudo identificou um conjunto de experiências estruturadas pela articulação entre participação social, trabalho e território, evidenciando o potencial de políticas públicas voltadas ao fortalecimento da capacidade de ação e decisão de sujeitos historicamente marginalizados. Nessa perspectiva, o território é compreendido não apenas como espaço de intervenção estatal, mas como lugar de vida, relações e disputas sociais, em consonância com as contribuições de Milton Santos (1996) e Bernardo Mançano Fernandes (2008).

Os resultados revelam que as políticas do “povo cuidando do povo”, ou aquilo que denominamos alianças público-populares, expressam uma conquista histórica dos movimentos populares incorporada por governos progressistas recentes na América Latina. Inseridas no contexto do avanço da extrema direita e da reorganização das estratégias das esquerdas, essas experiências apontam para novas formas de articular políticas públicas, organização popular e territorialização. Embora este seja um primeiro mapeamento, ainda limitado pela dificuldade de apreender mais profundamente as representações e contradições vividas pelos sujeitos envolvidos, os casos analisados permitem identificar tanto o potencial quanto os limites dessas experiências como mediações para o acúmulo de forças do campo popular e democrático[1].

O território no centro da luta de classes

Ao longo da história, o território esteve ao centro das disputas políticas, se não como elemento principal das reivindicações, como elemento que coroava a vitória de um grupo sobre outro. Mais do que um espaço físico delimitado, o território constitui-se como o espaço em disputa, onde se manifestam relações de poder, dinâmicas econômicas, vínculos sociais, identidades culturais e processos históricos que conformam a vida coletiva. Nesse sentido, sua configuração resulta da interação permanente entre diferentes agentes, interesses e projetos societários.

Atuar sobre os territórios e junto às populações que os constituem pressupõe a compreensão das relações que os atravessam e que concretizam as condições de existência e de experiência humana. O que exige, portanto, uma abordagem que reconheça sua natureza multidimensional e dinâmica; e é neste ponto que as políticas estudadas se destacam: ao se propor a superar uma perspectiva em que o território é mais que um mero espaço de governança.

Elas superam uma lógica de descentralização administrativa limitada e superficial – na qual as políticas vem de cima para baixo para serem aplicadas nos territórios – e configuram-se como ações de via de mão dupla, promovendo políticas de participação sociocomunitária que se territorializam fortalecendo vínculos coletivos e solidários como base de reconstrução do tecido social. Mais que isso, constituem-se enquanto um conjunto de ações que consideram a territorialidade, ou seja, a multidimensionalidade do vivido pelos membros de determinada coletividade, colocando tais sujeitos como centro das tomadas de decisão e de ação.

Em um contexto marcado pelo avanço da extrema direita em paralelo à amplificação da precarização do trabalho, políticas públicas que se articulam de forma territorializada tornam-se fundamentais também para o fortalecimento da democracia. Isto porque, ao incorporar as dinâmicas territoriais como elemento central do planejamento, da gestão e da participação social, amplificam a capacidade de Estado de, junto à sociedade civil e organizações populares, promover serviços e execução de programas que contribuem também para recuperar a centralidade da política como instrumento de transformação social[2].

Logo, a territorialização de políticas públicas torna-se instrumento essencial para consolidar uma democracia ancorada na participação popular e na apropriação social dos processos de desenvolvimento social. Construir políticas públicas territorializadas é abrir caminhos para a construção de processos duradouros de coesão social, participação popular e fortalecimento da organização popular em diferentes contextos territoriais. Por isso, é necessário assumir uma abordagem socioterritorial como dimensão estratégica para o desenvolvimento e para a materialização das políticas públicas, permitindo uma intervenção capaz de articular os aspectos sociais, econômicos, técnicos e culturais da realidade brasileira.

O que as experiências latino-americanas podem nos ensinar: combinação das formas de luta e poder popular

Resultado do acúmulo histórico das lutas dos movimentos operários e populares ao longo da década de 1980, a Constituição de 1988 institucionalizou um amplo conjunto de direitos e princípios voltados ao enfrentamento das desigualdades históricas no Brasil. “Constituição Cidadã” e “tudo pelo social” tornaram-se expressões recorrentes para definir a Carta Magna. A perspectiva universalista do acesso aos direitos sociais materializou-se na criação da Seguridade Social – integrando assistência, previdência e saúde – e no reconhecimento da educação pública como dever do Estado. Ao mesmo tempo, a garantia de mínimos constitucionais e de fundos para o financiamento das políticas sociais foi acompanhada da criação de mecanismos de participação e controle social.

Conselhos, conferências e fundos públicos passaram a compor um mesmo desenho institucional, articulado ao pacto federativo e à descentralização das políticas públicas. À época, esse modelo respondia a uma reivindicação histórica das forças populares, que buscavam romper com décadas de administração centralizada e marcada pelo autoritarismo e pela corrupção herdados da ditadura civil-militar.

A consolidação tardia da hegemonia neoliberal, ao longo da década de 1990, desmontou boa parte da agenda social inscrita na Constituição. Por meio de sucessivas contrarreformas, sobretudo na relação entre Estado e sociedade, a ampliação de direitos, a participação popular e o financiamento público das políticas sociais foram gradualmente substituídos pela lógica do ajuste fiscal permanente, da desresponsabilização estatal e das privatizações.

Esse processo ganhou força com a chamada reforma do Estado, implementada durante o governo FHC. Embora impulsionada pelo governo federal, sua consolidação ocorreu no cotidiano da prestação dos serviços públicos. A gestão e a execução de políticas passaram a ser transferidas ao chamado “setor público não estatal”, formado por organizações sociais, ONGs e outras entidades privadas.

Mesmo durante os governos populares, que ampliaram investimentos sociais e expandiram programas e políticas públicas, esses avanços não se converteram em uma articulação territorial das ações do Estado nem em processos duradouros de organização popular enraizados nos territórios.

Essa trajetória ajuda a explicar por que a melhora das condições de vida proporcionada pela ampliação das políticas públicas não foi acompanhada por uma mudança significativa na correlação de forças entre as classes. Em outras palavras, o avanço social não se traduziu, necessariamente, em maior capacidade de organização política da classe trabalhadora.

Ao mesmo tempo, profundas transformações atingiram o mundo do trabalho. A desindustrialização, a financeirização e a plataformização remodelaram as formas de inserção produtiva e de reprodução social da classe trabalhadora brasileira. O resultado é uma classe mais fragmentada, submetida a vínculos mais precários e com perspectivas cada vez mais reduzidas de ascensão social, especialmente a partir da década de 2010.

Embora os indicadores mais recentes apontem crescimento da formalização e da massa salarial, a precariedade estrutural do mercado de trabalho brasileiro permanece. Mesmo entre os trabalhadores formais, a inserção produtiva está longe de garantir melhores salários e direitos, sobretudo após a contrarreforma trabalhista de 2017.

Essa realidade também vem sendo analisada por pesquisas recentes do Cesit (Unicamp), que defendem a criação de um Programa de Garantia de Emprego com Estabilidade de Preços. Diante do excedente estrutural de força de trabalho e da precarização das relações laborais, os pesquisadores argumentam que o Estado deve assumir o papel de “empregador em última instância”. Segundo essa proposta, a economia brasileira organiza-se em quatro grandes núcleos: o primeiro, tipicamente capitalista e mercantil, absorve cerca de 35% da força de trabalho; o segundo corresponde à administração pública, com aproximadamente 15%; o terceiro reúne os arranjos de subsistência e a informalidade, concentrando cerca de 40% dos trabalhadores; e o quarto abrange as chamadas ocupações sociais, voltadas para áreas como cultura, cuidados, produção urbana de alimentos e outras atividades produtoras de valor social.

É justamente nesse ponto que as experiências latino-americanas se tornam especialmente relevantes. A pesquisa identificou um conjunto de políticas públicas que procuram responder ao mesmo desafio: articular o reconhecimento de trabalhos concretos produtores de valores de uso, a organização popular de base, a participação social e a territorialização da ação estatal.

Evidentemente, apesar das semelhanças históricas, do elevado grau de informalização do mercado de trabalho e do avanço da extrema direita em diversos países da região, o Brasil possui particularidades em sua formação socioeconômica e em seu desenho institucional que impedem qualquer transposição mecânica dessas experiências.

Ainda assim, diante da persistente hegemonia acadêmica, política e cultural do chamado “Norte Global”, torna-se fundamental fortalecer o intercâmbio de experiências e a construção de perspectivas comuns entre os projetos populares latino-americanos e os demais países do Sul Global. Mais do que modelos a serem reproduzidos, essas experiências oferecem pistas concretas para pensar novas formas de combinar políticas públicas, organização popular e poder territorial. No quadro a seguir, apresentamos, de forma sintética, algumas dessas iniciativas e suas possíveis interlocuções com a realidade brasileira.

Entre a gestão da miséria capitalista e uma via popular de acúmulo de forças na contemporaneidade

Embora políticas associativas não sejam novidade nos governos progressistas latino-americanos, as experiências analisadas revelam uma inflexão qualitativa. Mais do que mitigar a pobreza, articulam reconhecimento do trabalho comunitário, fortalecimento de arranjos produtivos territoriais e ampliação da participação e do controle popular sobre as políticas públicas.

Sua tradução para a realidade brasileira, contudo, exige considerar nossas especificidades históricas e institucionais. A Constituição de 1988 consolidou uma concepção universal de seguridade social e descentralização das políticas públicas, posteriormente tensionada pela consolidação do neoliberalismo e pela centralidade do ajuste fiscal permanente. Apesar da reprimarização e da financeirização da economia, o Brasil preserva uma base industrial ainda expressiva, elevados níveis de assalariamento e um amplo mercado interno, características que reforçam a impossibilidade de qualquer transposição mecânica das experiências analisadas. O desafio comum, entretanto, permanece: responder às transformações contemporâneas do mundo do trabalho reconhecendo formas historicamente invisibilizadas de trabalho, sobrevivência e reprodução da vida nos territórios.

Essas iniciativas ampliam as possibilidades de democratização ao fortalecer a participação social e a organização territorial. Seus limites – como a fragilidade institucional, os riscos de burocratização e a desresponsabilização estatal – não anulam seu potencial para contribuir com o acúmulo de forças populares no contexto do capitalismo dependente. Em um cenário marcado pela crise estrutural do capitalismo, pelo avanço da extrema direita e pelas dificuldades das esquerdas em construir horizontes para além da defesa da democracia liberal, elas recolocam a necessidade de articular a disputa institucional às transformações das relações sociais produzidas nos territórios.

Nos termos de Gramsci, trata-se de fortalecer o desenvolvimento do “bom senso” no interior do senso comum, fazendo emergir, das experiências concretas das classes trabalhadoras, capacidades duradouras de organização, participação e disputa hegemônica. É precisamente nesse ponto que nossa pesquisa apresenta uma proposição para a realidade brasileira. A educação popular pode constituir o método orientador dessas políticas públicas, conferindo unidade entre territorialização, participação e organização popular. Ao integrar formação crítica, trabalho sociocomunitário e construção coletiva do conhecimento, ela amplia as possibilidades de que usuários das políticas públicas se constituam como sujeitos históricos capazes de fortalecer as organizações de base, ampliar o autogoverno dos territórios e disputar os rumos do desenvolvimento.

Mais do que experiências inovadoras de gestão pública, as iniciativas analisadas recolocam uma questão estratégica para a esquerda latino-americana: como reconstruir os vínculos entre políticas públicas e organização popular. Em uma conjuntura marcada pela fragmentação da classe trabalhadora e pela hegemonia neoliberal, a articulação entre reconhecimento do trabalho sociocomunitário, territorialização, participação e educação popular pode constituir uma mediação concreta para o acúmulo de forças e a construção do poder popular. Não como substituição das demais formas de luta, mas como parte de uma estratégia capaz de conectar as necessidades imediatas das maiorias trabalhadoras a um projeto de transformação socialista enraizado nas particularidades históricas da América Latina.

Luís Eduardo Fernandes é professor Adjunto do Departamento de Métodos e Técnicas do Serviço Social da UFRJ.

Emilly Firmino Oliveira de Lima é doutoranda em Geografia na Universidade de Brasília (UnB).

João Oliveira é mestre em Administração Pública pela USP e pela CAU, Pequim.

Maria Angélica Paixão Frazão é doutoranda do em Serviço Social da PUC-SP.

Teresa M. Maia de Carvalho é mestre em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (CPDA-UFRRJ).

Thays Santos Carvalho é mestre em Direito Econômico e Economia Política pela FD-USP.

Referências bibliográficas

FERNANDES, Bernardo Mançano. Conflitualidade e desenvolvimento territorial. In: BUAINAIN, Antônio Márcio (Org.). Luta pela terra, reforma agrária e gestão de conflitos no Brasil. Campinas: Editora da UNICAMP, 2008.

GARCÍA LINERA, Álvaro. El concepto de Estado en Marx: lo común por monopolios. Buenos Aires: Akal, 2025.

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua: trimestre móvel janeiro a março de 2026. Rio de Janeiro: IBGE, 2026. Disponível em: IBGE – PNAD Contínua Trimestral. Acesso em: 7 jul. 2026.

KREIN, José Dari; MANZANO, Marcelo; TEIXEIRA, Marilane. Ocupações sociais e garantia de empregos. São Paulo: Fundação Friedrich Ebert Stiftung Brasil; Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho (CESIT/IE/UNICAMP), 2025.

SANTOS, Milton. A natureza do espaço: técnica e tempo, razão e emoção. São Paulo: Hucitec, 1996.

[1] O levantamento das experiências latino-americanas foi realizado por meio de pesquisa bibliográfica, entrevistas semiestruturadas com gestores públicos, acadêmicos e representantes de movimentos populares e comunitários, além de discussões de qualificação conduzidas junto ao comitê político e acadêmico da pesquisa. Trata-se de um mapeamento inicial e sistematizado, que busca produzir evidências e referências analíticas para a compreensão dessas políticas, reconhecendo a complexidade envolvida tanto na identificação das múltiplas perspectivas dos sujeitos por elas alcançados quanto nas tensões e contradições que as atravessam.

[2] Experiências como as Comunas venezuelanas, por exemplo, demonstram o potencial que arranjos político-territoriais, que reúnem ação estatal e participação social, tem tanto para o fortalecimento de territórios onde as questões sociais se manifestam de maneira mais intensa, quanto na consolidação e amplificação das potencialidades de territórios que já apresentam formas mais estáveis de organização comunitária e desenvolvimento social. Ao reconhecer os territórios como centro de organização, decisão e ação coletiva, contribuem para que o povo se veja como sujeito prioritário dos processos de transformação social e promoção de direitos, o que tem relação direta com a sustentação da soberania nacional e popular e, consequentemente, para o fortalecimento da democracia.