A cidade na “longa década perdida”

Atravessamos entre 2003 e 2013 um período inédito em nossa história. Combinamos crescimento econômico, com a integração produtiva de amplas parcelas da população, a extensão das políticas de proteção social e retomada do planejamento governamental. Os números são conhecidos, mas quando justapostos não deixam de surpreender. O PIB foi multiplicamos por quatro, foram criados 21 milhões de empregos formais, 36 milhões de pessoas saíram da pobreza, a renda familiar per capta aumentou em 35%, o número de pessoas com acesso ao crédito passou de 70 milhões para 120 milhões, foram construídas 1,5 milhões de moradias populares. Foi o terceiro ciclo reformista¹ vivido pela sociedade brasileira, que desta vez tornou-se projeto político legitimado e aplicado.

Retornamos a partir de 2013, entretanto, ao ciclo de crise prolongada, com muitos dos ingredientes que estiveram presentes no período 1978-1991: estagflação, elevada taxa de desemprego aberto, informalização do trabalho, diminuição da renda do trabalho, exacerbação das desigualdades sociais, para mencionar alguns dos fatos associados à permanente questão social brasileira. O atual momento econômico atualiza a crise estrutural do nosso desenvolvimento capitalista em seus impasses para combinar crescimento econômico, inclusão, distribuição e proteção social.

Será certamente um longo ciclo, cujos primeiros sinais fazem transparecer o nosso estrutural conflito opondo aqueles que controlam o excedente e o conjunto dos destituídos de títulos e de proteção na participação no sistema de forças que comandam os mecanismos distributivos da sociedade. Como dizia Celso Furtado a respeito da crise dos anos 1980:

Um estudo mesmo sumário da sociedade brasileira deixa ver que a apropriação do excedente – entendido este como o produto social que não é utilizado para reproduzir a população – obedece a um sistema de forças que pode ser descrito a partir dos seguintes elementos: a) controle da terra; b) controle de mercados de estruturas oligopolistas; c) controle dos fluxos financeiros; d) estruturas corporativas; e) estruturas sindicais. (Furtado, C. O Brasil pós-milagre. Rio de Janeiro. Paz e Terra. 1981. P.62)  

O conflito distributivo está hoje agudizado em função de duas transformações que ocorreram na sociedade brasileira. De um lado, o surgimento e a expansão de Sistema de Proteção Social cuja origem foi a Constituição de 1988 – primeiro verdadeiro contrato social da sociedade brasileira –, institucionalizado nos anos 1990 e amplamente universalizado nos governos do PT. Ampliação que colocou no sistema de forças identificado por Furtado amplas parcelas da população – os famosos “40%” – que por controlarem apenas sua força de trabalho sempre estiveram excluídas dos mecanismos distributivos do excedente. Conformam o grupo da sociedade denominado pelo economista Márcio Pochmann (2014) como os “intocáveis”² pelas políticas públicas de integração e proteção social. São vários os indicadores existentes que evidenciam os efeitos redistributivos e de inclusão produtiva dessa transformação.

De outro lado, o aumento do poder da histórica força internacional-liberalizante da economia nacional com a expansão do poder das frações dos capitais financeiro e primário-exportador. O fundamento do atual ciclo de crise estrutural do nosso padrão de desenvolvimento capitalista é em grande parte devido ao rompimento do bloco de poder que permitiu desde 2003 um equilíbrio entre aquelas duas forças e seus interesses, expresso em uma política que combinou incentivo e apoio à acumulação do grande capital e a expansão das políticas sociais de proteção e redistributivas do excedente, que no governo Dilma se traduziu na ilusão de um ensaio desenvolvimentista. São múltiplas as razões da dissolução da coalizão produtivista. Vão desde as de caráter político-ideológico muito bem analisadas por André Singer (2015) em seu texto “Cutucando onças com varas curtas”, como as relacionadas com o atual momento da crise econômica internacional e as consequências da espetacular queda dos preços das commodities.

Não é por acaso, portanto, que o barômetro do debate seja a crise fiscal. A desorganização das finanças públicas promovida pelas trapalhadas cometidas pelo grupo desenvolvimentista, que substituiu no comando da política macroeconômica os remanescentes do plano real, alimenta na sociedade a hegemonia da explicação da crise como consequência do excesso de direitos sociais concedidos pela expansão do sistema de proteção social. Para o economista Marcos Lisboa, ex-secretário de política econômica do governo Lula (2003-2007), por exemplo, tal expansão teria constituído o fenômeno denominado de “rent-seeking” no Brasil, ou seja, o fato de que grupos especiais conseguem obter privilégios e benefícios de agências do governo.³ Ou seja, nas versões ultra liberais do pensamento social, a crise decorreria da expansão desmesurada das despesas públicas em relação ao aumento do PIB e da produtividade gerando a inviabilidade estrutural do equilíbrio fiscal no médio e longo prazo. Para essa corrente, independente dos agudos constrangimentos da atual crise em razão da longa recessão, o que estaria em jogo é a necessária reestruturação do papel do Estado que abra espaço às supostas virtudes do mercado.

Não é o caso nesta nota de enfrentar a discussão a respeito da justeza dessa visão. O que nos interessa aqui é tomá-la como sintoma do conflito distributivo que mencionamos anteriormente e para refletir sobre os cenários do seu desdobramento. Uma das hipóteses possíveis e bastante provável é que venhamos a enfrentar uma “longa década perdida” na medida em que, de um lado, será muito difícil derrotar politicamente a força e os interesses associados à dinâmica liberal-internacionalizante e, de outro lado, será complicado com uma só penada anular os direitos dos 40% que foram incluídos no sistema de proteção social. Os rounds mais imediatos desse conflito já em curso neste momento são os relacionados à reforma previdenciária e à política de valorização do salário-mínimo.

E como ficará a cidade nesta “longa década perdida”? O período 2003-2013 foi marcado pelo confronto de dois projetos antagônicos no plano da cidade. De um lado, o representado pelos ideais, princípios e mecanismos da reforma urbana que obteve alguns avanços na afirmação do direito à cidade e, de outro lado, o projeto representado pela ideologia da competividade e do empreendedorismo urbano, que sob o impulso dos megaeventos esportivos foi experimentado em algumas importantes cidades. De qualquer forma, as políticas urbanas foram caracterizadas pela hibridação dessas duas orientações, em função das distintas correlações de força locais e de suas articulações com as forças inter escalares. Qual o cenário para os próximos anos em função da perspectiva de uma nova “longa década perdida”?

A reflexão sobre esse tema torna-se fundamental considerando três aspectos. O primeiro é o fato de que o município ganhou a partir de 1988 papel relevante de agente-gestor do sistema de proteção social, entre outras razões pela crescente municipalização das políticas sociais: saneamento, habitação, ensino, merenda escolar, assistência social, saúde etc., como bem demonstrado por Arretche (2011; 2012). Sem dúvida, no ordenamento constitucional, político e institucional existe formalmente hoje um sistema municipal de bem-estar social que prefeitos e vereadores devem obrigatoriamente dar conta em seus projetos políticos.

Trata-se de um sistema bastante universal de proteção social, uma vez que potencialmente provê serviços coletivos básicos a todos os cidadãos independentemente da localização da sua residência no território nacional. O seu adequado funcionamento abre as portas das políticas sociais aos intocáveis da sociedade brasileira e, consequentemente, do excludente sistema de distribuição do excedente mencionado anteriormente. Sabemos, contudo, que a efetivação das promessas de universalização desse descentralizado sistema de proteção social é ainda dependente das relações intergovernamentais, uma vez que o seu financiamento depende fortemente dos recursos transferidos através dos fundos públicos geridos centralmente pelo governo federal e secundariamente pelos governos estaduais.

Este é o segundo aspecto a considerar, ou seja, a frágil capacidade fiscal-financeira dos municípios para exercer plenamente esse papel de provedor do sistema de proteção social. Dos cerca de 3.466 municípios, 63% têm orçamentos dependentes em 50% dos recursos oriundos do Fundo de Participação dos municípios, por exemplo. Outra parcela importante do financiamento fiscal do município decorre das transferências vinculadas aos fundos federais que dão suporte à municipalização da política social. Como bem demonstrou Garson (2000), além de grande dependência das transferências constitucionais e legais do governo federal e dos governos estaduais, as finanças municipais têm também como traço uma estrutura rígida, na qual o peso das despesas com o custeio é tal que deixa pouca margem de capacidade de investimento. Este depende de ações em cooperação com outros níveis de governo – essencialmente o federal – e mais recentemente com a iniciativa privada na forma das parcerias público-privadas.

O terceiro aspecto a considerar é a contradição entre a função de gestor de serviços sociais do município e a lógica político-eleitoral predominante no plano local. Com efeito, considerando a predominância da gramática clientelista-paroquial do plano municipal, há poucos incentivos políticos para que prefeitos e vereadores priorizem as políticas sociais em suas estratégias de reprodução eleitoral. Não se torna muito atrativo às elites locais gerir recursos de custeio carimbados e prestar serviços sociais por meio de políticas públicas formatadas no plano nacional. Essa contradição tende a tornar-se ainda maior na medida em que a ajuste econômico se centralizar no aperto fiscal do governo federal, escasseando ainda mais as fontes de financiamento da ação do município no sistema de proteção social.

A solução dessa contradição tem sido buscada em municípios maiores por meio de políticas fundadas no que poderíamos chamar de obsessão pelo investimento. Ou seja, considerando o elevado rendimento político-eleitoral dos investimentos públicos, especialmente os que promovem a chamada “renovação ou revitalização urbana”, tanto pela maior visibilidade política quanto pelas possibilidades de gerar fontes de financiamento de campanhas eleitorais, os constrangimentos fiscais-financeiros têm incentivado muitas prefeituras a adotarem estratégias de desenvolvimento local baseadas no empreendedorismo urbano e na competividade entre cidades, com base na formação de coalizões locais privatistas. Sabemos os efeitos preocupantes de tais estratégias em termos do liberalismo urbano praticado na regulação do uso e ocupação do solo, como estratégia de ativação dos circuitos da acumulação inseridos da produção do espaço urbano construído.

Podemos supor que o quadro criado pela busca de respostas ultra liberais à crise econômica, centrada nos ajuste fiscal, incentive a difusão desse modelo de desenvolvimento urbano experimentado até agora apenas por algumas cidades de grande porte – como Rio de Janeiro e Salvador – na medida em que seja vislumbrado pelas elites locais como alternativa para realizar seus projetos políticos-eleitorais. Duas consequências importantes a serem examinadas: por um lado, estabelecimento de um conflito entre a importante função municipal no sistema de proteção social e os projetos empreendedores da cidade; por outro lado, na medida em que o liberalismo urbano se introduz e se difunda podemos antever um aumento do custo urbano de reprodução social pela elevação das tarifas de serviços, de transportes, da terra, da moradia etc.

Em outras palavras e resumindo o ponto central desta proposta de reflexão. O desdobramento da crise econômica no plano local pode ser a generalização e radicalização do conflito já vivido em alguns municípios entre a cidade como “máquina de crescimento” funcionando a favor dos interesses privados da acumulação urbana e das elites políticas em contraposição a sua função de agência do sistema de proteção social. Ou seja, é possível que o pêndulo da ordem urbana se desloque mais claramente do polo cidade do bem-estar social para o de cidade da acumulação urbana, fato que seria traduzido em políticas urbanas habilitadoras das forças mercantilizadoras do solo urbano, da moradia, privatização dos serviços coletivos etc.

Favorecendo essa alternativa, observa-se que vêm ocorrendo sucessivas reformas institucionais neoliberais. Elas têm como ponto de partida a Lei 8.666/93 que permitiu ao poder púbico realizar licitação de obras públicas sem a existência de projeto completo, favorecendo as empreiteiras e diminuindo a capacidade de accountability da sociedade. Em 2011, baseado no modelo da Petrobras, criou-se o Regime de Contratação Integrada/RDC, que delega à empreiteira fazer o projeto da obra que construirá, mas, no caso, “aplicável exclusivamente” às obras da Copa, Olimpíadas e aeroportos. No ano seguinte, estendeu-se o regime para obras do PAC e do SUS e em 2013 para obras da Saúde e da Educação. Em dezembro 2015 a reforma institucional mercantilizadora da cidade atingiu seu ápice com a edição da MP 700/15 que delega à empreiteira contratada sem projeto o poder de desapropriação de “imóvel ocupado coletivamente por assentamentos sujeitos a regularização fundiária de interesse social” (favelas e loteamento) para a realização de obras de urbanização, de renovação urbana ou de reparcelamento do solo.

O aprofundamento da mercantilização da cidade abre o atual ciclo na história da “longa década perdida”. Nos anos 1980, sob a pressão dos mais vulneráveis dos intocáveis, as elites políticas locais foram obrigadas aceitar – e usaram como moeda política – a política perversa de tolerância do crescimento das moradias em favela e até em áreas públicas, as invasões de prédios abandonados, o crescimento da economia popular de rua, a expansão dos transportes chamados de “alternativos”, enfim, impôs-se a tolerância de uma série de práticas de uso da cidade nas estratégias de sobrevivência das camadas populares. Foi a era de coalizões políticas na direção de políticas fundadas no populismo, clientelismo e mesmo no assistencialismo urbano.

Caso esta reflexão tenha algum fundamento, é possível antever que o atual ciclo de crise do nosso padrão de desenvolvimento capitalista deverá colocar a luta pelo direito à cidade no centro dos conflitos sociais, como nova expressão do estrutural conflito distributivo da sociedade brasileira.

Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro é coordenador nacional do INCT Observatório das Metrópoles.