A guerra das terras-raras vai acontecer?

A cena aconteceu em 20 de maio de 2019, em Ganzhou, cidade de uma dezena de milhões de habitantes situada na província de Jiangxi (sudeste da China). Xi Jinping, o presidente chinês, caminha pelos corredores de uma usina de terras-raras. Para essa “visita de inspeção”, amplamente coberta pela imprensa oficial, ele está acompanhado por Liu He, seu principal conselheiro econômico, negociador-chefe com os Estados Unidos e encarregado de desenrolar o conflito comercial entre as duas potências.

A data de estadia da dupla não foi fruto do acaso: dez dias antes, a administração do presidente norte-americano, Donald Trump, havia inaugurado uma nova etapa na guerra comercial, aumentando o nível das taxas alfandegárias em US$ 200 bilhões para bens chineses. No embalo, Washington colocou o gigante das telecomunicações Huawei na lista suja, impedindo-o de ser abastecido por componentes norte-americanos, dos quais alguns lhe são indispensáveis (semicondutores, sistema de exploração Android). Dois golpes duros para Pequim, pega de surpresa.

Ao colocar em cena alguns dias depois sua visita a uma usina de terras-raras, a mensagem de Xi não deixou dúvidas: a China possui um instrumento que pode reverter os golpes norte-americanos. A imprensa e alguns pesquisadores chineses se encarregaram das legendas: a China poderia parar de um dia para o outro de fornecer metais de terras-raras para empresas norte-americanas. Em um comentário em inglês publicado pelo jornal chinês Global Times, o professor Jin Canrong, que ensina Relações Internacionais na Universidade Renmin, de Pequim, julgou que a China “possui três grandes forças para ganhar a guerra comercial contra os Estados Unidos”, entre elas a proibição de exportação de terras-raras.¹ Pouco tempo depois, a organização que representa os industriais chineses do setor se declarou oficialmente favorável à instauração de tais medidas de retaliação.²

A ameaça parece ter potencial para preocupar, pois já foi posta em prática no passado: depois da prisão de um barco de pesca chinês pela Marinha japonesa no arquipélago disputado das ilhas Senkaku/Diaoyu, em setembro de 2010, Pequim interrompeu bruscamente – mas sem reconhecer publicamente – suas exportações de terras-raras para o Japão, causando pânico nos mercados mundiais.

Mas o que são exatamente as terras-raras? Um misto de dezessete minerais com propriedades químicas próximas – entre eles o cério, o disprósio e o érbio – indispensáveis – mesmo se utilizados em quantidades por vezes ínfimas – para a fabricação das tecnologias de ponta da transição energética (algumas eólicas, veículos a energia nova) e aparelhos eletrônicos. As terras-raras são também utilizadas na indústria de defesa. E, desde o fim dos anos 1990, a China garante em média 90% da produção mundial.

Aumento dos ramos industriais

No entanto, somente um terço das reservas mundiais comprovadas se situa em seu território. O Instituto de Estudos Geológicos dos Estados Unidos (USGS) indica que podemos encontrá-las nos subsolos do Brasil, da Rússia, da Índia, da Austrália, mas também em diversos países do Sudeste Asiático.³ Desde o início dos anos 2010, projetos de exploração foram lançados no Canadá, na África austral, no Cazaquistão e na Groenlândia. Até mesmo a Coreia do Norte reivindica possuir reservas gigantescas.

Durante muito tempo, a China ocupou não menos que uma posição quase monopolística. Foi sob Deng Xiaoping, no final dos anos 1980, que o Partido Comunista Chinês (PCC) adotou uma política voluntarista de desenvolvimento das terras-raras. Essa indústria era então dominada pelos Estados Unidos, que controlavam, além da mina de Mountain Pass na Califórnia, a integralidade do ciclo da transformação em torno da empresa Magnequench, filial da General Motors e carro-chefe da de Indiana, cujas atividades eram florescentes.⁴ No entanto, Deng tinha consciência do interesse geopolítico da exploração das reservas chinesas. Em sua célebre viagem pelo sul da China em 1992 para retomar as reformas, o velho líder revelou sua visão: “O Oriente Médio tem o petróleo, a China tem as terras-raras”.

Desde então, todos os meios são válidos para desenvolver essa indústria: as autoridades chinesas outorgam terrenos, fornecem energia a preço baixo, subvencionam a abertura de novas minas. Elas se preocupam pouco com as condições de trabalho dos mineiros, extremamente precárias, e menos ainda com questões ambientais. Em paralelo, o mercado interno está protegido da concorrência estrangeira, reservando as atividades de extração apenas aos industriais chineses. À medida que os Estados Unidos se afastavam das atividades de mineração – a mina da Mountain Pass foi alvo de escândalos ambientais⁵ –, a produção oficial chinesa (que não inclui a exploração clandestina, estimada historicamente em um nível entre 20% e 40% da extração total) progredia irremediavelmente: 60 mil toneladas em 1998, 80 mil toneladas em 2002, 100 mil toneladas em 2004, 120 mil toneladas em 2006. A produção norte-americana foi interrompida em 2003, enquanto a dos outros países produtores atinge no máximo mil toneladas por ano.

Ao mesmo tempo que garantia seu domínio, a China se empenhava em atrair as empresas estrangeiras que dispunham de um conhecimento tecnológico em matéria de transformação, com o objetivo de aumentar a cadeia de valor. Essa captação se deu de forma direta: em 1995, a empresa chinesa Zhong Ke San Huan comprou a norte-americana Magnequench. Cinco anos depois, a usina de Indiana foi relocada na cidade de Tianjin, a leste de Pequim.

O governo chinês também recorreu a técnicas mais indiretas, adotando progressivamente uma série de restrições à exportação (taxas, autorizações, cotas) tanto para responder às necessidades crescentes de seu mercado interno quanto para aumentar o valor do estoque de seus clientes. Em 2010, quando gozava de um quase monopólio em matéria de extração, a China diminuiu drasticamente suas cotas de exportação para 30 mil toneladas anuais. A Organização Mundial do Comércio (OMC) a condenou quatro anos depois,⁶ mas o mal já tinha sido feito. Para enfrentar o risco de penúria ou para evitar ter de pagar um valor excessivo, empresas norte-americanas e japonesas do setor da transformação instalaram suas atividades na China. Ao longo da cadeia, incluindo atividades de alto valor agregado, como a produção de ímãs, parcerias se fizeram, conduzindo a transferências de tecnologia em proveito das empresas chinesas. Estas últimas se impõem hoje como as campeãs mundiais do setor.

Essa política de desenvolvimento constitui uma vitória industrial para a China, que se tornou capaz – em seu próprio solo e com suas próprias empresas, como a Shenghe – de extrair, separar, refinar e transformar as terras-raras. Seu objetivo de fabricar produtos mais valorizados, da mina até a produção de componentes sofisticados, foi mais do que atingido: ela garante hoje 80% da produção mundial de ímãs à base de neodímio, um dos mais utilizados (para telefones celulares, motores elétricos, aparelhos de ressonância magnética, algumas turbinas eólicas etc.).

No plano ecológico, o balanço é bem menos positivo… O desenvolvimento de todas essas atividades de extração foi sinônimo de desastre nas províncias em questão: a Mongólia Interior viu os lagos tóxicos se multiplicarem, assim como os casos de envenenamento por ácido sulfúrico e o que chamamos de “vilarejos do câncer”. Parte da população, preocupada com os riscos sanitários e ambientais, se mobiliza localmente, como em Guangxi, para manifestar sua oposição à extração poluente. Em suma, o custo ambiental dessa exploração mineira se tornou cada vez mais difícil de justificar para um regime que conhece o que se espera dele em matéria de luta contra a poluição, erguida sob Xi como “batalha fundamental” do PCC.

Além do mais, as reservas chinesas, estimadas em 44 milhões de toneladas, não são ilimitadas. E a demanda mundial deve continuar aumentando. O consumo de certas terras-raras pode ser multiplicado por vinte até 2035. Pequim se encontra, portanto, em uma situação paradoxal, na qual seu controle da cadeia de valor, principalmente do ciclo de transformação, a obriga a considerar limitar suas operações de extração.

Assim, as autoridades se esforçam, desde o início dos anos 2010, para manter a produção oficial entre 100 mil e 120 mil toneladas por ano. Elas tentam paralelamente consolidar a indústria, historicamente muito dispersa, em torno de grandes empresas, a fim de reduzir a extração clandestina. Ao longo da década, elas se voltaram sobretudo para novos parceiros, a fim de garantir o fornecimento de minerais: para surpresa geral, a China se tornou, em 2018, importadora de terras-raras brutas. Em 2019 ela importou, segundo a alfândega chinesa, 47 mil toneladas de minerais de terras-raras e 36 mil toneladas de óxidos de terras-raras, dois itens cujas importações agora ultrapassam as exportações. Essas terras-raras brutas ou pouco transformadas provêm da Austrália – via Malásia, onde a empresa australiana Lynas Corporation, por exemplo, instalou uma parte de suas operações de refinamento –, da Birmânia, do Vietnã e da África.

O desafio de Pequim, desse modo, é assegurar essas novas importações. Em 2015, a gigante Shenghe fechou um contrato com uma empresa australiana que explora uma mina em Madagascar. No ano seguinte, ela se tornou também a primeira acionista da Greenland Minerals Ltd., companhia de mineração australiana, com a qual fechou um acordo reservando a totalidade da produção de terras-raras pesadas da mina de Kvanefjeld, na Groenlândia, ou seja, 32 mil toneladas anuais desses preciosos minerais garantidas, assim que a produção começar.

Reduzir a dependência

O mais espantoso é que uma parte consequente das recentes importações provém… dos Estados Unidos. A Casa Branca, tendo tomado consciência de sua vulnerabilidade diante de seu “competidor estratégico”⁷ chinês, apoiou a reabertura da mina histórica de Mountain Pass, de novo em funcionamento desde o início de 2018. Mas o local ainda não conta com uma unidade de refino. Então, por enquanto, os Estados Unidos exportam terras-raras brutas para a China. Esta as refina e transforma antes de reexportar o produto acabado (como os ímãs) para o mercado norte-americano, mas também para o europeu, o japonês e o indiano.

Nesse contexto, a ameaça de um novo embargo chinês tem credibilidade? A imposição de novas medidas de restrição à exportação poderia, evidentemente, a curto prazo, favorecer as empresas chinesas, fornecendo a elas um acesso privilegiado a produtos acabados para os quais as possibilidades de substituição são difíceis de encontrar em diversos setores. Mas isso incitaria também seus parceiros a diversificar seus circuitos comerciais, o que poderia comprometer a centralidade da China na cadeia de valor. Paradoxalmente, essas restrições à exportação favoreceriam seus concorrentes. Com efeito, elas criariam provavelmente um “choque de oferta” e consequentemente um aumento dos custos mundiais, o que tornaria a exploração de novas minas mais rentável.

Com razão, a vontade norte-americana de não depender mais da China está abertamente estampada. Nos Estados Unidos, as operações de transformação dos minerais de terras-raras oriundos de Mountain Pass devem voltar até o final deste ano, e o Pentágono indicou sua intenção de financiar a construção de unidades de refino nacionais. A aproximação da administração Trump com diversos parceiros (Canadá e Austrália em primeiro lugar ) é investigada pelas autoridades chinesas. No verão de 2019, o Global Times conectava a vontade assumida do inquilino da Casa Branca de “comprar” a Groenlândia – prova, segundo ele, da “ansiedade” norte-americana diante da dominação chinesa no setor das terras-raras.⁸

Um ano depois da visita de Xi à usina de ímãs do Jiangxi, a China ainda não executou sua ameaça de embargo. Na barulhenta disputa que opõe as duas potências, uma evolução escapou à atenção da maioria dos observadores. Em 2020, a China não diminuiu suas cotas de produção de terras-raras, mas as aumentou em 10% – para Pequim, uma maneira talvez de tornar a oferta mais abundante, a fim de baixar os preços mundiais e matar no ninho os novos projetos de mineração nos quais os Estados Unidos estão de olho.

A epidemia de Covid-19, que colocou as minas chinesas e, mais amplamente, a economia mundial em suspenso, põe em xeque esse cálculo. Mas, no momento em que o mundo inteiro se questiona sobre sua dependência em relação à China, ninguém duvida de que as terras-raras voltarão para o centro do palco.

Camille Bortolini é analista econômica na Direção-Geral do Tesouro francês, com cargo em Pequim de 2017 a 2019. Os pontos de vista expressos pela autora nesse texto são pessoais.

1 Jin Canrong, “China has three trump cards to win trade war with US” [China tem três trunfos para vencer guerra comercial com os EUA], Global Times, Pequim, 15 maio 2019.

2 “China rare earth groups support counter-measures against US ‘bullying’” [Grupos chineses de terras-raras apoiam contramedidas contra o “bullying” norte-americano], Reuters, 7 ago. 2019.

3 “Minerals Commodity Summaries” [Balanço das commodities minerais], US Geological Survey, Reston, jan. 2020.

4 Ler Olivier Zajec, “Comment la Chine a gagné la bataille des métaux stratégiques” [Como a China ganhou a batalha dos metais estratégicos], Le Monde Diplomatique, nov. 2010.

5 Cf. Guillaume Pitron, La guerre des métaux rares [A guerra dos metais raros], Les Liens qui Libèrent, Paris, 2018.

6 OMC, “Disputa DS432 China – Medidas relativas à exportação de terras-raras, de tungstênio e de molibdênio”, Genebra, maio 2015.

7 Cf. a nova estratégia de segurança nacional norte-americana apresentada por Trump em dezembro de 2017.

8 Wang Jiamei, “Greenland interest exposes US rare earth deficit” [Interesse na Groelândia expõe déficit norte-americano em terras-raras], Global Times, Pequim, 21 ago. 2019.