A institucionalidade participativa - Le Monde Diplomatique

ENTREVISTA

A institucionalidade participativa

por Francele Cocco
1 de agosto de 2013
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Francele Cocco

As mobilizações das últimas semanas evidenciaram as aspirações da população pela ampliação da democracia no Brasil. Para debater as institucionalidades participativas existentes, entrevistamos Anna Luiza Salles Souto, socióloga e membro do Instituto Pólis, e Rosangela Dias Oliveira da Paz, assistente social e professora da PUC/SP, que acabam de coordenar uma pesquisa sobre o tema

DIPLOMATIQUE – O que se construiu no Brasil como mecanismos de participação? Isso foi uma conquista?

ROSANGELA – Temos de entender que as instâncias de participação são uma conquista dentro do processo de construção democrática. A construção desses espaços deu-se nos anos 1990, respondendo a uma demanda por democratização das relações entre o Estado e a sociedade civil.

ANNA LUIZA– Essa demanda remonta aos anos 1970, vem do movimento dos sanitaristas, os conselhos de saúde foram a fonte inspiradora de outros conselhos. Foi um movimento que foi se formando, que foi experimentando a participação nessas instâncias, até chegar a 1988, quando havia força política para escrever isso na Constituição.

DIPLOMATIQUE – Que mecanismos de participação existem?

ROSANGELA – Basicamente nós temos nos mecanismos de participação os conselhos e as conferências; há outros instrumentos de democracia direta, mas eles têm outra natureza. Os conselhos de políticas públicas têm um papel muito mais de controle social, de fiscalização e de deliberação da política. Já as conferências são um processo que amplia significativamente a participação dos cidadãos. Hoje há mais de setenta conselhos nacionais instalados, que vão se reproduzir na esfera estadual e na esfera municipal. Na pesquisa que Pólis e Inescrealizaram, chegamos a levantar 71 conselhos e 74 conferências no período de 2003 a 2010.

DIPLOMATIQUE – O que esses conselhos fazem? Eles decidem alguma coisa?

ROSANGELA – Esse estudo olhou para todos os conselhos nacionais e para as conferências nacionais. Os conselhos são muito distintos, em sua maioria são deliberativos, 38 têm caráter deliberativo e 24 são consultivos, mas nem por isso há uma alta incidência na política.

ANNA LUIZA – Esses conselhos no plano nacional são predominantemente masculinos, e nos conselhos locais há uma presença significativa das mulheres. Quanto mais se sobe na hierarquia do poder, na estrutura federativa, mais eles vão se masculinizando, ainda que a presença de mulheres nos conselhos nacionais seja maior do que no Parlamento.

Ser deliberativo não é suficiente. Os conselhos que conseguiram incidir na agenda governamental ou na agenda pública são os que têm atores com uma força política grande. A capacidade de incidência depende de quem está lá e também do lugar que essa questão ocupa no projeto do governo.

ROSANGELA – Essas instâncias de participação começaram a representar a possibilidade de um compartilhamento de projetos entre governo e sociedade civil. Nesse diálogo, nesse compartilhamento de projetos, a disputa está presente, mas há mais escuta governamental − esse é um dado que aparece nos anos 2000 diferentemente do que era nos anos 1990.

DIPLOMATIQUE – O que é compartilhamento de projetos?

ROSANGELA – Por exemplo, o Sistema Único de Assistência Social [Suas] não é um projeto de governo, é um projeto de Estado, e no Suas se começa a criar consenso em torno de algumas propostas que são governamentais ou que eram da sociedade civil e passaram a ser governamentais.

No caso do Sistema Único de Saúde, há uma disputa muito grande quanto à terceirização dos serviços, às privatizações etc., mas a defesa do sistema único de saúde público cria um compartilhamento de projeto, e nesse sentido se reforçam e se fortalecem posições nessa disputa.

ANNA LUIZA – Houve um adensamento, uma proliferação de instâncias de participação durante o governo Lula. Conselhos foram criados, outros reativados, conferências foram feitas pela primeira vez sobre temáticas como a da juventude, mas há áreas blindadas.

DIPLOMATIQUE – O que é uma área blindada?

ANNA LUIZA – Por exemplo, Minas e Energia. Não existe Conselho de Minas e Energia. Isso para não falar das questões relacionadas à área econômica, às questões estratégicas. Existem conselhos para todas as áreas de políticas sociais, mas existem áreas em que nunca se aventou a criação de conselhos: são as áreas estratégicas, a área econômica.

Os grandes projetos correm por fora. Não é à toa, por exemplo, que dá problema com os índios lá em Belo Monte, porque existe uma instância de debate, de negociação, de explicitação dos distintos interesses presentes na sociedade em torno daquela questão.

DIPLOMATIQUE – E com o Conselho das Cidades? O programa Minha Casa, Minha Vida sai da Casa Civil. Como você vê isso?

ANNA LUIZA – Esse é o caso emblemático. Não é só o Minha Casa, Minha Vida; o PAC inteiro corre por fora. Fica a pergunta: o que é efetivamente discutido dentro do Conselho? O que passa pelo Conselho e o que não passa? O que passa, passa como? E o que não passa, por que não passa? Ainda que exista hoje uma explosão de estudos sobre participação, há as famosas perguntas que não querem calar e que ninguém respondeu ainda.

DIPLOMATIQUE – Rosangela, o que você diz sobre a existência de um sistema de participação e decisões que passam por fora?

ROSANGELA – Existe de fato um núcleo duro do projeto de governo que não interessa abrir ao debate e à participação. São os interesses econômicos, sim, e acho que o PAC [Programa de Aceleração do Crescimento] e o Minha Casa, Minha Vida são exemplos disso. Mas há áreas em que o governo é permeável à participação, que influi sobre o desenho das políticas. Isso foi possível na área da juventude, na igualdade racial, na assistência social e em muitas outras. Se olharmos para as áreas setoriais, a participação estruturou sistemas de política pública nas três esferas. E isso é muito significativo.

Esse sistema participativo dialoga com setores organizados da sociedade. Para você participar, tem de ser organizado numa instituição ou num movimento. É difícil você ver o sistema participativo aberto a uma participação mais informal para o cidadão.

Há um distanciamento dessas instâncias do que acontece nas cidades, no cotidiano das pessoas que pegam ônibus, que ficam horas em filas, que pagam suas despesas. As instâncias de participação não respondem ao cotidiano imediato das pessoas; a participação é para o sujeito politicamente organizado e para as entidades de representação de segmentos. Essa é a divisão que foi feita lá no final dos anos 1980.

ANNA LUIZA – É necessário mexer no desenho da representação, tornar essas instâncias mais representativas da diversidade de atores que estão na sociedade. As instâncias de participação são uma aposta política; a democracia participativa é para ampliar as vozes na arena pública e de fato ampliou, mas ampliou e cristalizou, e aí eu acho que precisa de oxigenação.

DIPLOMATIQUE – Como seria isso?

ANNA LUIZA – Por exemplo, as representações são por segmentos, que estão delineados e não se mexe nisso. Mudam-se os representantes, mas não se muda a representação do segmento. Com isso se excluem novos atores e novas agendas. Acho que é necessária uma coisa mais aberta à diversidade.

ROSANGELA – Outro exemplo é no segmento dos trabalhadores. Para você ir a um conselho nacional tem de ser de uma central sindical, de uma federação ou de um órgão equivalente. Qualquer outra forma de organização dos trabalhadores não é reconhecida no sistema participativo. Os conselhos teriam de prever a possibilidade de que uma assembleia de trabalhadores muito mais horizontal pudesse indicar seu representante.

ANNA LUIZA – É um engessamento. E por que não uma renovação permanente, para que outros interesses, com outras agendas, possam ser colocados para dentro dessas institucionalidades? Por que são sempre os mesmos interesses ali representados?

ROSANGELA – Uma organização deve representar uma ideia, um projeto e um grupo. Com a cristalização da representação, a gente começa a perder a ideia de volta para a base. Cadê a base? Cadê os fóruns da sociedade civil, cadê os movimentos sociais organizados? Há nesse processo um distanciamento e uma perda na representação.

O que está colocado para algumas representações é a defesa do seu projeto, da sua organização, da sua igreja, do seu partido. Então elas vão estar presentes nos vários conselhos. É possível mapear uma estratégia política de um setor da sociedade que quer estar presente onde acha que é fundamental estar.

ANNA LUIZA – Precisaria de estudos que aprofundassem melhor essa questão: que desenho é esse? Por que algumas demandas são mais legítimas do que outras? A representação deve ser rotativa; é preciso haver vários olhares oxigenando a agenda do país.

DIPLOMATIQUE – Você falou que esse processo participativo estruturou políticas, estruturou a participação ou estruturou as políticas?

ROSANGELA – Acho que os dois. Eu falo da experiência do Conselho de Assistência Socialporque eu fui conselheira, representando a Abong e o Pólis. Estruturou a participação de uma área muito despolitizada, cujos atores foram convocados a participar. Mas estruturou também a política, no sentido de que todas as mudanças na política tiveram de passar pelo Conselho e foram deliberadas por ele.

DIPLOMATIQUE – A política brasileira mudou muito a partir das conferências? Que sugestões e encaminhamentos foram dados aos organismos de governo? Como sabemos o que mudou?

ROSANGELA – Esse é um dos temas de estudo para aprofundarmos. A pesquisa apontou que as conferências desse período, 2003 a 2010, aprovaram 14 mil propostas, algumas delas que se sobrepõem, algumas que se contradizem. Em certos casos, como em relação ao aborto, há deliberações contraditórias, e não sabemos como foram tratadas, se foram tratadas. Quantas dessas 14 mil propostas se tornaram política pública, tiveram uma efetividade ou impactaram a política?

ANNA LUIZA – Eu acho que existem pontos positivos. No campo da juventude, a prioridade da 1ª Conferência Nacional de Juventude era a luta contra o genocídio da juventude negra; passados quatro ou cinco anos, isso se transformou numa prioridade de governo, que é o Plano Juventude Viva.

ROSANGELA – Um bom exemplo é o do Consea: a cada dois anos faz uma conferência de monitoramento do que foi deliberado e só depois de dois anos há uma nova conferência para novas deliberações. Essa é uma indicação interessante para outras áreas e para o Sistema Nacional de Participação que está em discussão no governo federal.

DIPLOMATIQUE – As conferências apresentam pleitos e o governo escolhe? É uma escuta, que eles chamam de escuta forte, ou um processo deliberativo? Como se encaminha isso?

ANNA LUIZA– É uma escuta, mas existem atores que berram mais alto e se fazem escutar. Não é que simplesmente o governo escolhe, também há a correlação de forças, ou isso já estava na agenda do governo e, portanto, a conferência reforça e legitima a proposição governamental.

ROSANGELA– O governo também vota nas conferências, ele também está presente, então parte dessas propostas deliberadas é legitimação de propostas governamentais que já estão em curso.

ANNA LUIZA– Eu volto à questão da necessária oxigenação dos segmentos que estão presentes. Quem convoca as conferências? Se forem sempre os mesmos segmentos, temos aí um problema, porque você muda as pessoas, mas não muda os segmentos que estão representados e suas demandas.

Somente em 18% dos conselhos mapeados no nosso estudo há a eleição para a escolha de representantes. Em 29% deles a indicação foi por ministro ou órgão ao qual o conselho se vincula, e em 31% dos conselhos seus integrantes são representantes de organizações mencionadas em atos normativos.

DIPLOMATIQUE – Nós temos de fato então uma representação da sociedade nesses conselhos?

ANNA LUIZA – Temos de parte da sociedade.

DIPLOMATIQUE– Quem ficou de fora?

ANNA LUIZA– Quem tinha menos capacidade de organização no momento da criação dessas institucionalidades, eu não sei se teve modificação no desenho das representações nesses 25 anos. O desafio é a gente ousar experimentar mudanças. Enfim, acho que as manifestações de rua, de junho, nos desafiam a pensar isso.

ROSANGELA – Alguns setores organizados não tiveram força para garantir sua representação, e alguns setores deliberadamente disseram não para esses espaços. O movimento de moradia é um exemplo interessante, que combina as duas coisas, não saiu da rua, não saiu das ocupações dos prédios e vai para conselhos das cidades, mesmo não sendo deliberativos, com toda a crítica que fazem a ele.

DIPLOMATIQUE – Nesses conselhos estão incluídos os empresários também, ou não?

ANNA LUIZA – Em alguns casos estão. Mas que empresários? As grandes corporações não estão certamente, pois seus espaços de interlocução são outros.

DIPLOMATIQUE – Nós tivemos em junho aqui no Brasil mais de 2 milhões de pessoas nas ruas, cerca de quatrocentas cidades tiveram manifestações. Com essa mobilização toda, esses conselhos foram superados?

ANNA LUIZA – No nosso estudo buscamos também discutir as utopias em torno da democracia participativa. Foram feitas várias entrevistas e, ao falarem sobre as utopias que mobilizaram e seguem mobilizando diversos atores políticos, os entrevistados acabaram fazendo uma avaliação das estruturas participativas no Brasil e uma autoavaliação sobre sua aposta política nas instâncias de participação. Nessa autoavaliação, eles dizem: ocupamo-nos demais com as institucionalidades e nos esquecemos das ruas. Uns falavam que a questão da utopia passava pelo resgate das ruas; outros, pelo resgate da educação popular; outros falavam ainda no necessário adensamento das institucionalidades, enfim, mas o “nos esquecemos da rua” foi bastante significativo.

As manifestações de rua resgatam e fortalecem a utopia da democracia participativa. As institucionalidades devem ter a sabedoria e a ousadia de se repensar − acho que esse é o desafio, repensar isso, sobretudo a sociedade civil, tensionar para que essa democracia participativa tenha cacife ou capital social, que é a mobilização.

DIPLOMATIQUE – Rosangela, eu entendi que a Anna Luiza disse que a participação nas ruas é o que está dando a verdadeira energia renovadora para a democracia brasileira. Isso quer dizer que os conselhos já foram, ficaram para trás?

ROSANGELA – Não, os conselhos hoje têm de ser revistos. Eles vão passar por um teste importante este ano. O impacto das manifestações nos conselhos é significativo, pois eles vão ser questionados: como funcionam, como é a representação, como é feita a eleição, como se publica o que é feito nesses conselhos, o que é discutido, o que não sai de dentro dos conselhos… É uma pauta imensa, uma agenda para discussão muito grande, mas me parece que os conselhos hoje têm a oportunidade de se renovar, senão eles vão perder o bonde.

O que está colocada é a combinação da democracia direta com a democracia representativa, é o tema da reforma política, é a democracia participativa e as instâncias, porque um pedacinho da democracia participativa são as instâncias de participação; elas têm de ser revistas no seu modo de funcionamento, na sua representação, na sua deliberação, na sua efetividade, no seu diálogo com a sociedade.

DIPLOMATIQUE– Mas não há nenhum sinal de que o governo esteja promovendo isso. Ele está organizando um monte de conferências para o semestre que vem sem absolutamente mudar qualquer coisa nos seus procedimentos. Isso é um sinal promissor?

ANNA LUIZA – As próximas conferências serão um termômetro: as ruas vão conseguir ocupar as conferências, “invadi-las” com seus temas? Para além de querer mais saúde, mais e melhores políticas públicas, as ruas estão falando: nós queremos participar.

Francele Cocco é Historiadora e editora web do Le Monde Diplomatique Brasil.



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