A OCDE, a política externa e as políticas públicas no Brasil

A política externa da gestão de Bolsonaro foi marcada pela intensificação das relações com os Estados Unidos durante o governo Trump e por uma reaproximação com parceiros do Norte Global, bem como com a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Esse processo gerou impacto com a sociedade civil. Um conjunto de Organizações Não Governamentais mobilizou-se estrategicamente, utilizando a OCDE como plataforma para lançar o governo brasileiro em relação às suas políticas públicas. As ações foram direcionadas às áreas do meio ambiente e dos direitos humanos, assim como à defesa da democracia. Este artigo discute os resultados de pesquisas desenvolvidas no Laboratório de Políticas Públicas Internacionais da Unifesp sobre a interação entre organizações da sociedade civil e a OCDE nas discussões sobre o processo de atribuição do Brasil à organização.^[1]

A OCDE: uma organização diplomática e um think tank

As origens da OCDE remontam a uma organização precursora, a Organização Europeia de Cooperação Econômica (OECC), criada em 1948, cujo objetivo era auxiliar os países europeus na gestão dos recursos do Plano Marshall. Após o final do Plano e a retomada econômica da Europa, em 1960, surge a OCDE, como uma organização que inclui países da Europa e da América do Norte, como os Estados Unidos e o Canadá.

Entre os objetivos da convenção que estabeleceu a organização está a promoção de políticas públicas para alcançar altos padrões de desenvolvimento econômico e sustentável, além de contribuir para a expansão das atividades econômicas mundiais e do comércio internacional de forma multilateral. A OCDE passou a atuar em diversas frentes, entre as quais se destaca o apoio ao desenvolvimento institucional e de políticas públicas. Inicialmente, os projetos foram direcionados a países como Itália, Grécia e Turquia. Posteriormente, o número de Estados que receberam assessoramento da OCDE aumentou, incluindo Espanha e Portugal, durante suas transições para a democracia.

A partir de 1970, a organização passou a estabelecer conexões entre a performance econômica, o crescimento, a estabilidade, a confiança pública, a gestão pública e o governo. Ao final da década de 1980, a OCDE tornou-se uma das maiores promotoras da Nova Administração Pública, um paradigma que busca aplicar princípios da administração do setor privado à gestão pública. Com o fim da Guerra Fria, a organização passou a assessorar os países da antiga União Soviética na transição de seus modelos administrativos para Estados capitalistas.^[2]

A OCDE é, nos dias atuais, ao mesmo tempo um think tank e uma organização internacional diplomática. Think tanks são organismos especializados em assessorar as ações dos governos e influenciar a opinião pública, por meio de pesquisas.^[3] O acúmulo de expertise, em vários setores e países, fez da OCDE uma das maiores plataformas globais de conhecimento sobre políticas públicas. A OCDE foi uma das primeiras organizações a reconhecer que a performance econômica não pode ser separada de um setor público eficiente e efetivo. Uma de suas principais missões é a de promover a governança, a reforma e a modernização da administração pública em escala global.

A organização possui três órgãos principais, o Conselho, o Secretariado e o Sistema de Comitês. O primeiro é o órgão decisório e político, enquanto o segundo é operacional. Os comitês são os órgãos técnicos da OCDE. Estes definem as agendas de políticas públicas da organização e atuam por meio de ações como recomendações e aconselhamento para países membros e o estabelecimento de boas práticas. São mais de 300 comitês, grupos de especialistas e grupos de trabalho em diversas áreas das políticas públicas.

Os países membros devem aderir a um portfólio de boas práticas e a diversos instrumentos de políticas públicas. A avaliação, realizada por meio do sistema de comitês, assegura o padrão das políticas públicas adotadas pelos membros. Essa é uma característica central da OCDE, funcionando como um “selo de qualidade”.

Para se tornar membro, o país candidato deve aderir ao “acquis”, um conjunto de instrumentos jurídicos e de políticas públicas da organização, bem como aos seus princípios, definidos nos documentos fundadores da OCDE, que desde a criação, cerca de 272 instrumentos foram desenvolvidos na organização, que em linhas gerais definem padrões, normas, princípios, boas práticas, etc. que refletem a “marca da OCDE”. O Brasil está atualmente passando por seu processo de avaliação pelos comitês.

A aproximação entre o Brasil e a OCDE

O Brasil e a OCDE mantêm relações desde a década de 1990. O governo de Fernando Henrique Cardoso aproximou o país da organização, e, em 1996, o Brasil passou a integrar diversos comitês da OCDE, como o do Aço, por exemplo. As relações entre o Brasil e a organização se mantiveram mesmo após a mudança política com a chegada do PT ao governo. A política externa dos governos Lula era orientada para a aproximação e parceria com países do Sul Global, e a OCDE não era uma prioridade.^[4] Apesar disso, em 2003, foi criado o Ponto de Contato Nacional (PCN) entre o Brasil e a OCDE. Esse órgão, associado à Câmara de Comércio Exterior, tem como objetivo promover as Diretrizes para Empresas Multinacionais da OCDE.

A aproximação do Brasil com a OCDE prosseguiu em 2007. A organização lançou o programa “Expansão e Engajamento Ampliado” (Enlargement and Enhanced Engagement), no qual buscava se aproximar de países emergentes, dirigindo-se especificamente à África do Sul, Brasil, China, Índia e Indonésia. Posteriormente, em 2012, durante o governo de Dilma Rousseff, a OCDE passou a identificar esses países como parceiros-chave da organização. Tratava-se de uma estratégia de aproximação das economias emergentes, que buscava inserir a organização em um mundo em transformação geopolítica e econômica. Em seguida, a parceria estabeleceu um programa de trabalho de dois anos (2016-2017) para auxiliar na agenda de reformas e nas políticas públicas brasileiras,^[5] que fomentou a participação de representantes do país nos órgãos da OCDE.

Foi durante o governo de Michel Temer que o Brasil pediu oficialmente para se tornar membro da organização, em 2017. Após mais de cinco anos desse pedido, a OCDE aprovou o Roteiro para a acessão do Brasil, o que se tornou uma prioridade da política externa no governo de Bolsonaro. Havia um entendimento de que a participação na OCDE poderia atrair mais investimentos externos. Obter o “selo” de aprovação da organização era um objetivo importante para o Brasil naquele momento.

O processo de acessão à OCDE, para ser validado, precisa que o país candidato realize a adoção dos seus instrumentos. O Brasil já aderiu a cerca de 119 dos 272 instrumentos da OCDE.^[6] O meio ambiente foi um dos obstáculos durante o governo de Bolsonaro. Diversas exigências foram feitas nesse sentido, como políticas transparentes para a conservação da biodiversidade e o combate ao desmatamento.^[7]

O Roteiro também frisa a importância da democracia e dos direitos humanos, que são valores fundamentais compartilhados pelos países que formam a comunidade da organização. A aprovação de um país membro deve ser feita por unanimidade e em conformidade com os relatórios dos comitês. Isso significa que, sem mudanças, sobretudo no setor ambiental, a aprovação do Brasil seria difícil. A sociedade civil brasileira se articulou transnacionalmente com outras organizações no exterior para fazer pressão junto à OCDE, reivindicando padrões mais elevados do governo brasileiro em relação à proteção da natureza, à defesa dos direitos humanos e à democracia.

A estratégia bumerangue das organizações da sociedade civil junto à OCDE

Durante o governo Bolsonaro houve um desmonte significativo de políticas públicas em diversos setores.^[8] Os mecanismos de interação entre o governo e as organizações da sociedade civil, bem como instituições de participação social, como conselhos e conferências,^[9] também foram afetados, limitando os canais de diálogo entre a sociedade e o governo. Diante desse cenário, as organizações da sociedade civil buscaram alternativas para resistir às medidas enfrentadas nesse período.

Considerando sua expertise em organismos internacionais relacionados aos direitos humanos, a Conectas, uma organização da sociedade civil baseada em São Paulo, abriu uma nova frente de atuação: o processo de acessão à OCDE. A estratégia foi utilizar a OCDE como uma plataforma internacional para chamar atenção para as questões climáticas, de direitos humanos e proteção ambiental no Brasil. Essa estratégia é conhecida como “bumerangue”, pela literatura de movimentos sociais.^[10] A ação se caracteriza pelo uso do sistema internacional para influenciar assuntos domésticos e foi utilizada para pressionar o governo brasileiro.

Outras três organizações atuaram junto à Conectas: a OECD Watch, a Federação Internacional dos Direitos Humanos (FIDH) e a Human Rights Watch (HRW). Além dessas, diversas organizações também contribuíram no processo, assinando cartas conjuntas à OCDE e oferecendo informações sobre as violações de direitos ocorridas no Brasil.

As ações das organizações da sociedade civil tiveram início em um projeto-piloto coordenado pela OECD Watch, em conjunto com a Conectas e a FIDH, com foco nos direitos humanos e no meio ambiente. O projeto visava testar ações das organizações da sociedade civil com potencial para serem replicadas em futuros processos de acessão de outros países.

A OCDE não é tradicionalmente reconhecida como uma porta-voz de referência em questões de direitos humanos e proteção do meio ambiente. No entanto, as organizações da sociedade civil identificaram que a organização possui uma visão comum e instrumentos relevantes nesses campos.

Diversas estratégias foram mobilizadas pelas organizações da sociedade civil para influenciar a OCDE a pressionar o Brasil em relação às questões climáticas e de direitos humanos. Parte das ações possuía um caráter político, como o envio de cartas a diplomatas, membros de comitês técnicos e ao secretário-geral da OCDE, enquanto outras se dedicavam à produção de conhecimento, como a elaboração de relatórios de políticas públicas, com análises detalhadas da governança brasileira em áreas como meio ambiente, direitos trabalhistas e direitos dos povos originários. Essas ações foram intensificadas à medida que o processo de acessão do Brasil avançava.

A primeira carta^[11] da sociedade civil foi enviada à OCDE no dia 27 de janeiro de 2021, quando o processo de acessão ainda estava sendo analisado pela Organização. No documento, assinado por membros da Human Rights Watch, os autores alertaram a Organização em relação aos recuos do governo Bolsonaro em relação à Amazônia e demais políticas socioambientais. Além disso, também apresentam dados que refletiam a negligência com povos indígenas e hostilidade com a sociedade civil organizada nesse período. Na pesquisa realizada pelo Laboppi, foram identificadas seis cartas direcionadas à OCDE, que buscavam influenciar as políticas públicas brasileiras por meio de pressão internacional.

Já no que diz respeito às ações de produção de conhecimento, um dos primeiros passos foi a tradução, pela Conectas,^[12] de um relatório da OCDE. O documento avaliava o nível de adequação das políticas socioambientais brasileiras com os parâmetros da OCDE. Uma série de seis documentos de políticas públicas (policy papers)^[13] foi elaborada em conjunto entre a Conectas, OECD Watch, FIDH e outras OSCs. O objetivo desses documentos era expor as lacunas de governança do Brasil em cinco áreas temáticas: desmatamento e mudanças climáticas; degradação ambiental; ameaças aos povos indígenas no Brasil; riscos enfrentados por defensores ambientais e de direitos humanos; e direitos dos trabalhadores e proteção social.

O conteúdo dos documentos de políticas públicas se referia diretamente ao processo de acessão do Brasil e aos instrumentos e normas da OCDE, que o país não estava cumprindo. Ao final de cada relatório, as organizações da sociedade civil apresentaram sugestões de reformas para o Brasil se adequar aos padrões da Organização. Além disso, também foram feitas recomendações à OCDE e seus membros para garantir que o processo fosse realizado de forma transparente e rígida.

Avaliar o impacto direto das políticas públicas brasileiras, decorrente da atuação das organizações da sociedade civil junto à OCDE não é simples. De fato, há muitos fatores envolvidos a serem considerados, para além da mobilização das organizações da sociedade civil. Apesar disso, é possível afirmar que a mobilização destas organizações ampliou a discussão com a sociedade brasileira de um processo técnico e político, que a princípio, seria exclusivo do campo da política externa e das políticas públicas.

O Brasil e a OCDE: brincando de gato e rato?

A acessão à OCDE foi um foco da política externa brasileira nos últimos anos. Apesar de reticências de países membros da OCDE sobre a acessão do Brasil, como a França^[14] por exemplo, o roteiro de acessão foi aprovado. Já nos dias atuais, o tema deixou de ser uma prioridade do governo. Em janeiro de 2023, o Presidente Luiz Inácio Lula da Silva afirmou que o país tinha interesse em participar da Organização, mas que era preciso “saber qual será o papel do Brasil na OCDE. Não pode participar como se fosse um país menor, como se fosse um país observador”.^[15]

É possível notar um processo de atenuação do diálogo com a organização no período recente. Foram suprimidas duas vagas da missão brasileira junto à OCDE, em Paris.^[16] Os obstáculos e oposições passadas em relação à acessão do Brasil podem ter se atenuado. Em parte, isto se deve ao aumento da preocupação ambiental do país, que inclui a melhora da imagem internacional neste setor, bem como a ampliação das instituições de participação social e garantia dos direitos humanos.

O maior desafio contemporâneo aparenta ser o interesse da parte do novo governo na OCDE. Se, por um lado, a Organização demonstra interesse na acessão do Brasil, o governo brasileiro mudou suas prioridades na política externa, insistindo em outras iniciativas como o G20 e os BRICS+, dos quais o país assumiu a presidência das cúpulas, respectivamente em 2024 e 2025. Apesar do avanço na intensificação das relações entre o Brasil e a OCDE nos últimos anos, o processo pode se tornar, no novo governo, mais moroso e a hipótese de acessão longínqua.

Osmany Porto de Oliveira é professor do Departamento de Relações Internacionais da Unifesp e coordenador do Laboratório de Políticas Públicas Internacionais (Laboppi).

Amanda Raynara Quintana Theodoro é pesquisadora do  Laboppi/Unifesp  e graduanda   em   relações   internacionais   na   mesma   universidade.

Raphaella Akemi Hirasawa é pesquisadora   do Laboppi/Unifesp   e   graduanda   em   relações   internacionais   na   mesma   universidade.

^[1] Para maiores informações sobre os resultados da pesquisa confira o artigo: Porto de Oliveira, O., Theodoro, A., & Hirasawa, R. (2024). Política Externa Organizações Internacionais e Políticas Públicas: Um Estudo sobre a ação transnacional da sociedade civil na acessão do Brasil à OCDE. Revista Tempo Do Mundo, (33), 77-109.

^[2] Este processo é amplamente documentado por Leslie Pal em Frontiers of governance: the OECD and Global Public Management Reform. Palgrave Macmillan, 2012.

^[3] Cf.  o artigo de Diane Stone para saber mais sobre os think tanks: STONE, D. Think Tanks, Global Lesson-Drawing and Networking Social Policy Ideas. Global Social Policy: An Interdisciplinary Journal of Public Policy and Social Development, v. 1, n. 3, p. 338–360, dez. 2001.

^[4]  Para entender mais sobre a relação do Brasil com a OCDE, leia o artigo: SANCHEZ, R. M. O Brasil e a OCDE: uma aproximação pelas

bordas.  CINDES: 2008. Disponível em: https://cindesbrasil.org/wp-content/uploads/2022/05/microsoft_word_-_textos_cindes_4_brasil_e_a_ocde.pdf. Acesso em 13 jan. 2025.

^[5] BRASIL. Presidência da República. 2020. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Projetos/ExpMotiv/MRE/2020/57-MRE.htm. Acesso em 13 jan. 2025.

^[6] PORTO DE OLIVEIRA, O. A prelude to policy transfer research. In: ______. (Ed. Handbook  of  policy  transfer,  diffusion  and  circulation.  Cheltenham:  Edward  Elgar Publishing, 2021. p. 1-24.

^[7] Confira: Roadmap for the OECD accession process of Brazil. Jun. 2022. Disponível em: https://www.gov.br/casacivil/pt-br/assuntos/noticias/2022/junho/roadmap-oecd-accession-process-brazil-en.pdf/view. Acesso em 13 jan. 2025.

^[8] GOMIDE,  A.  A.;  SILVA,  M.  M.  S.  e;  LEOPOLDI,  M.  A.  (Ed.).  Desmonte  e  reconfiguração de políticas públicas (2016-2022). Brasília: Ipea; Inct/PPED, 2023.

^[9] BRASIL.  Decreto  no  9.759,  de  11  de  abril  de  2019.  Extingue  e  estabelece  diretrizes,  regras  e  limitações  para  colegiados  da  administração  pública  federal.  Diário  Oficial,  11  abr.  2019a.  Disponível  em:  https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/decreto/d9759.htm.  Acesso em: 24 jan. 2024

^[10] Cf. KECK, M. E.; SIKKINK, K. Activists beyond Borders: Advocacy Networks in International Politics. Ithaca. Cornell University Press, 1998.

^[11] Cf. “Letter on the Amazon and its Defenders to the Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD)” na íntegra em: https://www.hrw.org/news/2021/02/06/letter-amazon-and-its-defenders-organisation-economic-cooperation-and-development.

^[12] Cf. “Avaliação do progresso do Brasil na implementação das recomendações previstas na Avaliação de Desempenho Ambiental e na promoção de seu

alinhamento com o acervo básico da OCDE sobre meio ambiente”, disponível em:  https://www.conectas.org/wp-content/uploads/2021/12/relatorio_OCDE_05.pdf.

^[13] Para conferir os policy papers sobre as lacunas de governança do Brasil, acesse: https://www.conectas.org/publicacao/lacunas-de-governanca-socioambiental-no-brasil-utilizando-o-processo-de-acessao-a-ocde-para-fortalecer-os-direitos-humanos-e-a-protecao-ambiental/.

^[14] Confira matérias publicadas na mídia sobre posições da França em relação ao processo de acessão do Brasil, respectivamente na Folha de São Paulo e no Valor Econômico: https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2022/01/franca-diz-que-nao-vai-aprovar-brasil-na-ocde-sem-acoes-climaticas-concretas.shtml e https://valor.globo.com/mundo/noticia/2021/02/06/franca-lidera-bloqueio-a-maior-participacao-do-brasil-no-comite-de-meio-ambiente-da-ocde.ghtml.

^[15] Para conferir a fala completa do presidente sobre o interesse brasileiro na acessão à OCDE, acesse: https://valor.globo.com/politica/noticia/2023/01/30/lula-diz-que-brasil-tem-interesse-em-participar-da-ocde-mas-no-como-pas-menor.ghtml.

^[16] Para mais informações sobre o corte de vagas da missão brasileira na OCDE, acesse: https://www.camara.leg.br/noticias/958947-cancelada-audiencia-publica-sobre-ingresso-do-brasil-na-ocde/.