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DESENVOLVIMENTO

As veredas da infraestrutura

por Ricardo Carneiro
outubro 15, 2018
Imagem por Agência Brasil
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No Brasil, nos últimos anos, a queda da participação dos investimentos em infraestrutura no PIB para patamares abaixo de 2% foi caraterizada por uma redução ainda mais drástica do investimento público. Como reverter esse quadro e ampliar os investimentos em infraestrutura, tanto públicos quanto privados?

Há consenso entre economistas de várias orientações sobre a importância da infraestrutura no desenvolvimento econômico. Além de dinamizar a economia no curto prazo, pela criação de demanda por materiais de construção e, principalmente, pelo aumento do emprego, a ampliação e melhoria da infraestrutura tem efeitos mais generalizados e permanente, tais como, a elevação da produtividade e dinamização de setores particulares da indústria que lhes fornecem insumos. Este setor tem as suas particularidades e, por isso mesmo, seu desempenho nas últimas décadas tem deixado a desejar e particularmente, nos últimos anos, é desolador. Segundo dados da Associação Brasileira para Desenvolvimento da Indústria de Base (ABDIB), entre 2010 e 2014, o investimento no setor, de cerca de 2,5% do PIB, mal dava para repor o desgaste ou depreciação. O pior é que esse número se reduziu para 1,5% do PIB no triênio 2016/2108. De acordo com a mesma fonte, seria necessário um valor de 5% do PIB, exclusive petróleo, para tornar o investimento em infraestrutura um fator de contribuição relevante ao desenvolvimento. Como conseguir isto?

O primeiro aspecto a considerar é a importância do setor público na construção e gestão das obras de infraestrutura. E isso, por um conjunto variado de razões: investimentos de muito longo prazo, no mais das vezes muito exigentes em capital e nem sempre com retorno econômico compatível; riscos elevados na sua implantação, incluindo os ambientais, escassez e muitas vezes inadequação dos esquemas de financiamento existentes. Por conta dessas caraterísticas a participação do setor público e dos recursos de origem fiscal são sempre elevados no setor. Assim, por exemplo, a despeito de algumas décadas de neoliberalismo, nos países desenvolvidos, o setor público contribui com valores que vão de 20% do total dos investimentos (Espanha e Alemanha), passando por valores intermediários de um terço do total (Dinamarca, Áustria e Reino Unido), até valores mais altos de em torno de 50% (Holanda e Finlândia).

Nos países em desenvolvimento, mormente na Ásia, esses valores são bem mais elevados: nos 25 membros do Banco Asiático de Desenvolvimento, a participação do setor público alcança 90%, contrastando um peso mais elevado nos países do leste da Ásia, muito influenciado pela China, onde alcança quase 100%, com o do Sul da Ásia, onde cai para dois terços, valor ainda muito elevado. Na América Latina, o peso médio do investimento público é de 80%, mas isso comporta situações diferenciadas de acordo com o grau de desenvolvimento do país, e o investimento privado tem crescido nas últimas décadas. No Brasil, nos últimos anos, a queda da participação dos investimentos em infraestrutura no PIB para patamares abaixo de 2% foi caraterizada por uma redução ainda mais drástica do investimento público: estima-se que do total de 1,5% do PIB em 2017, o investimento público, sob o constrangimento do ajuste fiscal, tenha alcançado apenas um terço do total, ou seja, 0,5% do PIB.

Como reverter esse quadro e ampliar os investimentos em infraestrutura, tanto públicos quanto privados? Antes de mais nada, cabe referir que dada a importância desses investimentos para o desenvolvimento de um país, sobretudo para aqueles subdesenvolvidos nos quais há uma carência significativa dos mesmos, é necessário que eles se realizem de forma planejada para maximizar seus benefícios. Assim, o planejamento é um requerimento essencial, tanto para os investimentos públicos quanto privados. No caso brasileiro, tanto a capacidade de planejamento quanto os próprios investimentos poderiam ser recuperados por meio do orçamento de investimento. Este último, gerido pelo Ministério do Planejamento, seria composto de três partes: do orçamento fiscal, do plano de investimento das estatais e dos recursos financeiros dos bancos públicos para financiar o setor privado.

O orçamento fiscal para investimentos deveria ser uma peça separada do orçamento da União, com três caraterísticas principais: teria caráter plurianual, seria não contingenciável e não entraria no cômputo do saldo primário. Seu financiamento adviria de três fontes distintas: dos impostos, podendo-se utilizar alguns poucos impostos vinculados; dos recursos provenientes do valor das outorgas recebidas por conta de leilões de concessões; e de operações de crédito de instituições multilaterais (BIRD, BID, Banco dos Brics), caracterizados pelos prazos longos e juros módicos. No período recente, entre 2010 e 2014, esses investimentos atingiram o patamar de 2,5% do PIB, sendo urgente recuperá-lo, para pelo menos 2% do PIB.

Os planos de investimento das estatais são peças essenciais para o orçamento de investimento, a despeito do controle apenas indireto e, portanto, indicativo, que se teria sobre eles. Nessas empresas, há vários segmentos que podem ser considerados infraestrutura lato senso, como a área de petróleo e energia, desenvolvimento tecnológico, transporte, dentre outros. A concentração dos investimentos em petróleo, com 85%, e energia elétrica, com 8% do total, respectivamente, é um obstáculo a ser superado. De um lado, a Petrobras e a Eletrobrás precisam ampliar seus investimentos dado o caráter de insumo geral da energia e seus potenciais de desenvolvimento tecnológico. De outros, há segmentos nos quais é urgente a ampliação da capacidade como aeroportos, trens urbanos, banda larga, inovação tecnológica. Para ampliar a capacidade gerencial e de investimento nessas áreas, seria crucial manter o amplo controle público das mesmas, mas definir, excluindo Petróleo e Energia Elétrica, novas formas de articulação com o setor privado: parcerias público-privadas (PPPs), venda de ativos como manutenção de controle estratégico (golden shares), concessões e busca de outras fontes de renda com a venda de serviços. No passado recente, esses investimentos alcançaram um valor médio de 2% do PIB, caindo a menos de 1%, sendo necessário ampliá-lo.

Por fim cabe considerar o investimento empresarial privado na infraestrutura, nas chamadas concessões públicas que abarcam setores variados – transporte/logística, energia elétrica, telecomunicações e saneamento – principalmente. Eles vêm ocupando um papel crescente nos investimentos do setor desde a década de 2010, tendo alcançado recentemente um valor superior ao do investimento público, cerca de 1,5% do PIB. Há três desafios importantes para a ampliação desses investimentos: um marco regulatório adequado, um planejamento público de qualidade que chegue inclusive ao nível do projeto e financiamento a prazo longo e baixo custo, compatível com a natureza da atividade. No caso brasileiro, esse tipo de financiamento depende quase exclusivamente dos bancos públicos; BNDES e Caixa Econômica Federal, via o Fundo de Investimento do FGTS. Essa será a grande limitação dos próximos anos, a disponibilidade de financiamento, principalmente do BNDES, que é a maior fonte e que vem sendo submetido ao desmonte pelo governo Temer. Para reforçar esse financiamento ao setor privado, termos que contar com fontes adicionais, a curto prazo, e redesenhar as instituições públicas a médio prazo. Um reforço poderia advir da constituição do Fundo de Investimentos em Infraestrutura, constituído pelo excedente de reservas internacionais, analisado em artigo anterior.

Elevar os investimentos em infraestrutura, energia elétrica e petróleo, para o patamar de 6% ao ano é uma tarefa hercúlea que supõe a mobilização de capacidade de planejamento, financiamento e articulação com o setor privado. Hoje, estamos no patamar ínfimo de cerca de 2% para os três pilares – público (0,5%), estatal (0,5%) e privado (1%), mas da sua ampliação progressiva dependerá o sucesso de um novo modelo de crescimento e a possibilidade de reativação, a curto prazo, do crescimento da renda e do emprego.

 

*Ricardo Carneiro é professor titular do Instituto de Economia da Unicamp.



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