Banco do Sul: libertação ou ilusão?

A criação do Banco do Sul tocou fundo nos nervos já bastante sensíveis de muitos atores regionais e globais. Alguns políticos e comentaristas vêem a instituição, encabeçada por Argentina, Bolívia, Brasil, Equador, Paraguai e Venezuela, como uma ferramenta para as nações latinas se libertarem dos organismos financeiros internacionais e promoverem a integração e o desenvolvimento. Outros defendem que se trata apenas de um instrumento de intervenção de Hugo Chávez no Cone Sul.

Um banco de desenvolvimento é necessário para o financiamento de projetos que não têm rentabilidade econômica imediata, mas que poderão tê-la no futuro, ou para desenvolver empreendimentos de importância sócio-política.  Além disso, uma tarefa central de qualquer projeto de integração regional é proporcionar assistência aos locais mais atrasados. A ajuda compensa os custos do ajuste resultante da liberalização do comércio ou de serviços implícita nesse tipo de projeto e reduz as fraturas regionais e sociais desestabilizadoras.

Opiniões contrárias ao Banco do Sul apontam que organismos existentes cumprem ou podem cumprir essa tarefa, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial (BM), além da Corporação Andina de Fomento (CAF) e, no caso da infra-estrutura, da Iniciativa para a Infra-estrutura Regional Sul-americana (IIRSA).

Na prática, porém, essas instituições não executam tais tarefas porque têm prioridades ditadas pelos interesses ou ideologias dos países centrais, que nem sempre coincidem com as necessidades de desenvolvimento econômico e social das áreas periféricas. Nessa opção, os organismos internacionais são respaldados pelas elites e as correntes liberais e conservadoras sul-americanas. A imposição de condições como a manutenção da austeridade fiscal, mesmo em situações de crise, a abertura comercial e financeira indiscriminada, a desregulamentação dos direitos trabalhistas, o reconhecimento da propriedade intelectual das corporações e a contratação privilegiada de fornecedores dos países centrais para as obras e serviços que financiam são exemplos típicos de comportamentos desses órgãos.

Por isso mesmo, o projeto de criar um banco regional sem condições perversas pré-estabelecidas é uma iniciativa avançada, produto das tendências políticas que imperam na região e viabilizada pelas condições econômicas dos países sul-americanos, especialmente em sua capacidade de acumular reservas e reduzir o endividamento condicionante. No entanto, é difícil afirmar quais serão o alcance e a influência real desse empreendimento.  A realidade dos números, os desafios que sua administração tem pela frente e as frustrações em tentativas anteriores de cooperação latino-americana aconselham a adotar uma cuidadosa prudência na hora de avaliar a criatura em gestação.

Foi o presidente venezuelano quem primeiro lançou a proposta de criação do Banco do Sul. Em 2004, ele apresentou o projeto de estabelecer um banco de desenvolvimento regional com o objetivo de reduzir a dependência dos financiamentos feitos por organismos multilaterais, tais como o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) ou o Banco Mundial.  Chávez prometeu um forte aporte de reservas venezuelanas e propôs que a instituição tivesse regras democráticas de decisão, ao contrário do sistema vigente nos organismos citados, que qualifica o voto de acordo com o montante de aportes.

Reticência do Brasil em entrar para o clube

Após numerosas idas e vindas – uma de grande importância foi a reticência do Brasil em integrar o clube –, os presidentes assinaram a Ata de Constituição do Banco do Sul em Buenos Aires, em 9 de dezembro de 2007. Na ocasião, decidiu-se que o banco teria um capital original de sete bilhões de dólares e utilizaria poupança intra e extra-regional, com distribuição eqüitativa de investimentos entre os países da região.

Para Chávez, o fato de que boa parte das reservas dos países do Sul esteja investida em títulos da dívida dos Estados Unidos produz um grave paradoxo: os pobres financiam os ricos. De acordo com ele, essa seria mais uma justificativa para a criação do Banco do Sul. Apesar de ser um bom argumento, é preciso ponderar que esse tipo de iniciativa existe porque os governos buscam aplicar seus recursos em títulos de pouca rentabilidade, mas muito seguros. Caso fossem investidos em destinos de maior lucratividade, porém arriscados, a incerteza aumentaria, assim como a desconfiança sobre a estabilidade macroeconômica da nação, ampliando o custo de financiamento.

Um dos sinais da falta de maturação do projeto é que ainda está em discussão como o capital será integralizado.  Sabe-se apenas que Venezuela, Brasil e Argentina aportarão metade dos sete bilhões de dólares. O governo Chávez já decidiu pagar sua parte com reservas, mas outros países, como a Argentina e o Paraguai, não estão de acordo com esse método. A Colômbia, por sua vez, negou-se contribuir, argumentando que o governo atual não tem poder para deliberar sobre isso.

Seja qual medida for a medida adotada, o capital inicial está muito reduzido em relação às correntes de financiamento vigentes atualmente. Ao menos por hora, não se pode considerá-lo como uma alternativa sólida às fontes existentes.  Para se ter uma idéia, somente o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) brasileiro outorgou, no último ano, créditos da ordem de 37 bilhões de dólares. Já o BID tem uma carteira de 101 bilhões de dólares e a CAF, um capital subscrito de três bilhões de dólares, com créditos de nove bilhões. Se a soma se mantiver nesse nível, o Banco do Sul poderá dar uma contribuição importante para o financiamento, mas dificilmente se tornará um ator decisivo do cenário, e muito menos, uma alternativa aos organismos internacionais. De todo modo, consegue ampliar seu raio de ação, operando como promotor e gestor de projetos em que participaria com apenas uma parcela de custeio próprio.

Outro problema que desponta no horizonte é a governabilidade da instituição. O Conselho de Administração, integrado pelos ministros da Economia, será o órgão máximo de decisão, assessorado por secretarias técnicas que definirão as propostas a serem financiadas. Cada país terá um voto e todos terão o mesmo peso.  Esse sistema democrático estabelece um forte contraste com os organismos dominados pelas nações ricas, que impõem aos solicitantes condições a partir dos pressupostos vantajosos de suas empresas ou de seus interesses estratégicos e políticos.

Mas, por outro lado, tanta democracia pode gerar seus próprios problemas.  Um deles é que os países com mais poder financeiro não tenham interesse em investir em um banco em que não possam fazer pesar seu aporte, o que os levaria a ficar sob a influência política de governos com propostas regionais conflitantes. O choque, mais de uma vez manifestado, entre os projetos estratégicos do Brasil e da Venezuela chavista poderia, por exemplo, transferir-se para os espaços de decisão do banco e tornar complexas as deliberações, desestimulando a transferência de capital de um ou de outro.  Ou seja, causando dificuldades operacionais com efeitos paralisantes.

Os critérios de administração também estão em debate.  Nas reuniões prévias à formalização do banco contrapuseram-se duas percepções de alocação de fundos.  A Venezuela trouxe uma visão baseada em critérios eminentemente políticos. Em agosto de 2007, Hugo Chávez sustentou que, se o controle ficasse a cargo dos técnicos, a instituição nasceria morta¹. O Brasil, por sua vez, enfatizou a necessidade de administrar os fundos com critérios bancários, para garantir a sustentabilidade do órgão.

Se o banco decidisse conceder empréstimos com base em orientações políticas, poderia financiar empreendimentos que são recomendáveis por razões sociais, mas que não são rentáveis economicamente.  Desse modo, teria que custear pelo menos parte de seus recursos a fundos perdidos, sem esperar recuperá-los.  A sustentabilidade não dependeria da qualidade de sua carteira de créditos, mas sim dos fundos que seus integrantes proporcionassem para viabilizar os subsídios.  A escolha desta opção teria aprofundado a discussão sobre a alocação de capital porque os sócios majoritários deveriam estar sempre dispostos a aplicar dinheiro sem retorno em projetos que favorecessem os sócios minoritários.  Ou seja, quanto maior o grau de subvenção, maior deveria ser a concordância dos países membros sobre seus objetivos econômico-sociais.  Esse tipo de disposição existe na União Européia (UE), mas não na América do Sul e tampouco no Mercosul. Por outro lado, se o banco funcionasse com critérios estritamente financeiros, não poderia ter caráter de fomento.

Ao fim, tudo indica que a posição do Brasil prevaleceu, já que a Ata de Constituição estabelece que o órgão “deve ser auto-sustentável e administrado conforme critérios profissionais de eficiência financeira, para garantir que sua atuação não resulte em dispêndios adicionais”.

A despeito dos conflitos internos, todos depositam esperança no projeto. Os comentários mais idealistas formulados pelos presidentes da região, analistas e políticos sustentam que a instituição pode ser o primeiro passo para a formação de um Fundo de Estabilização Latino-americano e também para a adoção de uma moeda comum².  Um fundo com este caráter contribuiria para reduzir a vulnerabilidade dos países periféricos frente aos movimentos de capitais internacionais, que sacodem as economias locais.

Poucos recursos e difícil consenso

A formação desta ferramenta, porém, exigiria recursos equiparáveis às necessidades dos países. Ou seja, muito superiores àqueles com os quais o Banco do Sul conta hoje. Isso porque as crises econômicas em geral afetam praticamente toda a região. Em um momento de urgência, a maior parte deles provavelmente necessitaria de assistência, o que inclui até os países mais ricos, principais contribuintes de um eventual fundo estabilizador. Isso violaria uma regra de ouro de qualquer sistema financeiro: aquele que empresta recursos deve ser um órgão, um país ou um grupo de países não vulneráveis. Precisamos recordar que, em situações agudas, nem mesmo o FMI teve poder suficiente para intervir. Além disso, operações de salvamento, como aquelas concedidas ao México em 1994 e a “blindagem” Argentina de 2001 contaram com o aporte de países ricos, principalmente dos Estados Unidos. Portanto, a proposta implicaria em um elevado grau de concordância para decidir acerca dos beneficiários, montantes e condições de atribuição de ajuda. Atualmente, e talvez somente de forma parcial, este requisito é cumprido pelos países asiáticos, que têm em sua agenda a formação de um fundo dessa natureza.

A hipótese de cunhar uma moeda comum é ainda mais ousada. Quando dois ou mais países fazem essa opção, abrem mão da possibilidade de operar unilateralmente sobre sua economia via política monetária ou desvalorização cambial.  Por isso, devem manter uma estrita coordenação macroeconômica, evitando desequilíbrios inflacionários ou do setor externo. Embora os países mantenham a soberania fiscal, a possibilidade de utilizar essa ferramenta para promover o consumo ou o investimento é limitada. É por esta razão que o acordo monetário da UE, estabelecido no tratado de Maastricht, inclui uma série de requisitos tais como limite ao endividamento.

O custo de abdicar da soberania monetária e cambial e limitar a autonomia fiscal se justifica também quando as economias estão muito integradas comercial e financeiramente e compartilham um projeto de liberalizar seu comércio, serviços e investimentos.  Por isso, a estabilidade dos participantes é um bem muito apreciado. Na UE, por exemplo, o comércio exterior entre seus próprios sócios representa mais da metade do total movimentado.

Nesse sentido, o Banco do Sul encontra duas barreiras: os países são instáveis econômica e politicamente, tanto por suas condições internas como por sua vulnerabilidade externa; e, por outro lado, a maior parte do comércio exterior de cada nação não se dá com um membro da região e sim com terceiros. Essa característica reduz a possibilidade e até a conveniência de adaptação dos instrumentos de política econômica e social.

Em suma, a iniciativa de formar o Banco do Sul significa um avanço em relação à subordinação financeira que dominou particularmente a década de 1990 e reflete a mudança política na região, representada pela eleição de um grupo de presidentes com maior conteúdo progressista. Mas o projeto deve ser avaliado com critérios realistas para evitar ilusões que acabem em frustração e para não cair na manipulação de governos ou setores políticos que possam aproveitar as expectativas e revestir-se de uma aura popular e antiimperialista, sem resultados concretos.

*Julio Sevares é economista, professor universitário, jornalista, autor de El imperio de las finanzas, Buenos Aires, Norma, 2005.