Como a privatização das infraestruturas vem transformando a urbanização

O ano de 2025 chegou ao fim com o maior volume de concessões de infraestrutura da história do Brasil, incluindo rodovias, portos e aeroportos anteriormente controlados pelo Governo Federal. Em um cenário de retração dos investimentos estatais, consolidado desde 2015, evidenciou-se uma crescente mobilização de capitais privados, justificada pelo “aperto das contas públicas” e impulsionada pela atratividade da atual carteira de projetos e amadurecimento do ambiente regulatório. Em um contexto de turbulência global, marcado pela ascensão de tendências autoritárias e pela crise na principal potência mundial, as finanças voltam seus olhares para países emergentes como o Brasil. Nesse cenário, os “papéis” de companhias voltadas à infraestrutura e a serviços essenciais tornam-se alvos prioritários de investidores estrangeiros por assegurarem fluxos de rendimento previsíveis e estáveis no longo prazo, lastreados em relações monopolistas com os usuários e consagrados em contratos com o Estado. Esses rendimentos têm se destacado por resultados consistentemente superiores à média do Ibovespa: enquanto o principal indicador da Bolsa brasileira acumulou alta de 34% no último ano, o índice das chamadas utilities[1] atingiu valorização de 65% no mesmo período.

A sanha privatizadora não é um processo novo, especialmente no estado de São Paulo, que se destacou como o primeiro ente federativo a elaborar seu plano de privatização já em 1996 e a avançar na construção de marcos regulatórios que sustentaram grande atratividade a investidores privados. O atual governador, Tarcísio de Freitas (Republicanos), se apropriando desse legado, vem exacerbando essa lógica. Em paralelo a esses processos, o crescente engajamento dos governos municipais por todo país aponta para uma possível generalização da privatização dos bens públicos, seu controle por investidores e sua subordinação à projeção de fluxos futuros de renda.

O “céu de brigadeiro” dos investidores contrasta com a precarização dos serviços urbanos, que passou a integrar o cotidiano de grandes metrópoles como São Paulo. Essa precarização, sentida pelos trabalhadores-usuários das linhas metroferroviárias 8 e 9 da antiga CPTM, foi mais recentemente estendida à população de classe média e alta, afetada pelos recorrentes apagões da Enel, distribuidora de energia da capital e outras cidades brasileiras. A disseminação de geradores como item básico nos condomínios-clube consagra, mais uma vez, soluções privadas para questões que precisam ser debatidas e enfrentadas por toda a sociedade.

A suspeita de uma forte associação entre a ampliação dos ganhos dos investidores e a precarização dos serviços urbanos nos levou a investigar as transformações na economia política das infraestruturas urbanas e suas especificidades resultantes de uma trajetória particular de entrelaçamento entre privatização e financeirização. Nossa hipótese é que estaríamos diante de um novo padrão de acumulação na produção e operação desses serviços, no qual o controle das infraestruturas urbanas se torna elo crucial entre as finanças globais e o espaço urbano em reestruturação – revelando aquilo que denominamos capitalização da metrópole. Ancorada na economia política, a noção de capitalização – entendida como o processo pelo qual fluxos futuros de renda, ativos, infraestruturas, terras ou direitos são convertidos em valor presente negociável – projeta-se aqui como lógica dominante da realidade metropolitana.

A privatização das infraestruturas, em sua relação com a intensificação da produção imobiliária, materializa essa capitalização por meio de poderosos nexos socioespaciais entre infraestrutura e mercado imobiliário, aprofundando a diferenciação do espaço. Embora frequentemente tratados de forma separada, infraestrutura e imobiliário são indissociáveis do ponto de vista da realização capitalista. Essa indissociabilidade se explica pela propriedade privada da terra e por seu caráter monopolista: historicamente, a infraestruturação urbana foi condição essencial para a elevação dos preços imobiliários. Esse movimento, que parece produzir uma nova forma urbana orientada pela necessidade de circulação acelerada do capital financeiro e pela captura de novas formas de renda, coloca as concessões de mobilidade urbana no centro da financeirização do espaço.

Ainda que a concessão não implique privatização stricto sensu, pois a propriedade permanece pública, ela desloca para os concessionários os direitos sobre rendas futuras geradas pela operação das infraestruturas. Ao reconhecer os “direitos emergentes da concessão” como garantias financeiras, a Lei das Concessões consagra os fluxos futuros – tarifas, pedágios, receitas acessórias – como lastros da circulação do capital financeiro. Assim, o capital financeiro deixa de servir diretamente à produção e circulação de mercadorias e passa a orientar-se para a apropriação das infraestruturas públicas pré-existentes como meio de obtenção de valorização fictícia, fundada na capitalização presente de rendas futuras.

Embora a Lei das Concessões (nº 9.879) seja de 1995, foi ao longo do século XXI – com a Lei das Parcerias Público-Privadas (PPPs)[2] – que se verificou avanço mais decisivo dos investidores privados sobre as infraestruturas urbanas. Como demonstram López e Pradilla (2022), o desinteresse histórico de investidores privados na operação de projetos em áreas como transporte e saneamento explicou-se pelos elevados investimentos necessários e substanciais riscos associados à sua localização urbana e à definição dos preços das tarifas cobradas aos usuários. No balanço, o histórico subinvestimento em infraestruturas urbanas e as enormes desigualdades presentes em nossa sociedade, tornavam essas concessões investimentos privados de muito risco econômico e social. Ao assegurar fluxos de renda por meio do fundo público, as PPPs viabilizaram a expansão da privatização para setores antes considerados pouco lucrativos, alterando a racionalidade da mobilização de subsídios e da distribuição dos riscos.

O fundo público, tradicionalmente mobilizado na provisão de infraestrutura no contexto desenvolvimentista, passa a assumir novo papel. Por meio das concessões e PPPs, torna-se condição para a produção de valorização fictícia lastreada em rendas futuras garantidas contratualmente, ao mesmo tempo em que ele próprio emerge como forma de capital fictício – via emissão de dívida e empacotamento de receitas tributárias futuras como garantias. Essa trama ganhou força no contexto de crise e ruptura democrática em 2016 e permanece ativa. Ao subordinar o fundo público à lógica de valorização fictícia, o Estado torna-se agente central de uma espoliação financeira associada à privatização das infraestruturas, assegurando às finanças uma acumulação que se autonomiza sem prescindir da exploração do trabalho, presente inclusive na precarização das condições dos trabalhadores nas concessões.

Na metrópole de São Paulo, examinamos essas relações e suas implicações profundas para os processos de urbanização, com foco nas concessões e PPPs que incidem sobre a mobilidade urbana, abrangendo tanto rodovias quanto sistemas de transporte de alta capacidade. A análise da privatização das redes de transporte, cada vez mais submetidas a processos de fragmentação decorrentes do avanço de formas sofisticadas de propriedade e gestão privada, não apenas reforça os argumentos desenvolvidos até aqui, como também revela os densos nexos socioespaciais que se constituem entre infraestrutura e setor imobiliário.

Trata-se de um movimento que intensifica a diferenciação do espaço urbano e amplia as possibilidades de capitalização imobiliária e financeira. Mesmo sem coordenação estrita entre infraestrutura e produção imobiliária, a seletividade espacial dessas privatizações orienta processos de intensificação imobiliária e consolida vínculos cada vez mais estreitos com as finanças. A capitalização passa a se instituir como forma dominante de produção do espaço também no setor imobiliário, estendendo-se ao estoque existente e, mais recentemente, até à suposta produção de habitação social. A emergência de uma “indústria de gestão de propriedades” na metrópole paulistana estabelece novos patamares de concentração imobiliária e impõe ajustes espaço-temporais que reconfiguram a cidade, excluindo parcelas crescentes da classe trabalhadora pelos altos custos da moradia.

Essas questões são desenvolvidas em minha tese de livre-docência, Capitalização da metrópole: privatização das infraestruturas na financeirização do espaço. Nela, procuro situar as infraestruturas urbanas e suas transformações contemporâneas na reprodução ampliada do capital, na acumulação patrimonial e na produção do espaço, considerando as particularidades de nossa formação social. Fica aqui o convite à leitura e, sobretudo, à reflexão sobre os rumos da urbanização sob a lógica da capitalização.

Beatriz Rufino é Professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo e de Design da Universidade de São Paulo (FAU-USP). Coordenadora do Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos (LabHab/FAU-USP).

[1] Utilities (ou “setor de utilidades públicas”) são empresas que prestam serviços essenciais e regulados, como energia elétrica, saneamento e gás encanado.

[2] Lei das Parcerias Público-Privadas: nº 11.079 de 2004.