É realmente necessário pagar toda a dívida pública? - Le Monde Diplomatique

AUDITORIA CIDADÃ CONTABILIZA PARTE ILEGÍTIMA DOS CREDORES NA FRANÇA

É realmente necessário pagar toda a dívida pública?

por Jean Gadrey
2 de outubro de 2014
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Impossível escapar do anúncio de um aumento da dívida pública: de forma unânime, a mídia tradicional detalha os sacrifícios que “se impõem” para pagar os credores. Entretanto, quando um coletivo demonstra que mais da metade desse passivo não deve ser reembolsado, o silêncio é total…Jean Gadrey

Missão cumprida. Desde 2011, cerca de cem comitês locais do Coletivo por uma Auditoria Cidadã da Dívida (CAC)1 surgiram por toda a França. O objetivo? Responder ao coro de meios de comunicação e “especialistas” que incentivam os cidadãos a frear o consumo para assumir o fardo da dívida pública. Os comitês colocavam uma questão simples: é realmente necessário pagar a dívida? Ou, para ser mais preciso: é necessário pagá-la em sua totalidade? Um grupo de trabalho do CAC publicou, em maio último, um estudo com linguagem acessível a todos que sintetiza cerca de três anos de investigação e traz uma resposta:2 a parte ilegítima da dívida – a que o Estado não deveria desembolsar – chega a 59% do valor atual.

Durante os dois primeiros anos de mobilização, o CAC se recusou a contabilizar a parte ilegítima da dívida com o seguinte argumento: antes de medi-la, é preciso compreender melhor sua gênese. Em resumo, qualificar antes de quantificar, e clarear diversas dúvidas. De onde vem essa dívida? Foi contraída em função de interesse público (parte legítima) ou em benefício de minorias privilegiadas (parte ilegítima)? É possível aliviá-la de outra forma que não pressionando a população? As reflexões tomaram tempo: o da democracia deliberativa, que se debruçou sobre as análises.3 E então veio o momento das avaliações quantitativas, que reservavam algumas surpresas.

De acordo com a mídia, seus comentaristas prediletos e a grande maioria dos dirigentes políticos, o crescimento da dívida se explicaria antes de mais nada pelo aumento excessivo dos gastos de um Estado “obeso”. O primeiro-presidente do Tribunal de Contas francês, Didier Migaud, estimava recentemente que a França estava “em uma zona perigosa”.4 Alguns anos antes, em uma época em que ainda podia se permitir dar conselhos de gestão, Jean-François Copé – então presidente do grupo União por um Movimento Popular (UMP) na Assembleia Nacional – qualificava a dívida como uma “questão de toda a sociedade”. Aos seus olhos, havia apenas uma medida prioritária para fazer frente a ela: “reduzir os gastos públicos”.5 O mesmo coro era entoado pelo governo comandado pelo primeiro-ministro Manuel Valls: “lutar contra a dívida” implica mecanicamente lutar “contra os gastos públicos”.6 O raciocínio, contudo, revelou-se falso.

Para começar, examinemos a participação do Estado na dívida pública, proporcional ao seu peso: 79% do total em 2012. O restante corresponde à participação da seguridade social e das administrações locais. Contrariamente ao que sugere o jornalista do ÉchosDominique Seux, esses gastos diminuíram em proporção ao PIB: 22,7% em média nos anos 1980, para 20,7% em 2012. Se o montante do déficit – e, por consequência, da dívida – aumenta, é em primeiro lugar porque o Estado se privou de receitas importantes ao aliviar os impostos que recaem sobre os mais abastados e as grandes empresas. “Escudos”, isenções fiscais e brechas de todo tipo amputaram parte das receitas estatais, que caíram cinco pontos no PIB nos últimos trinta anos. Essa proporção caiu de 22% na primeira metade dos anos 1980 para 17% em média nos últimos três anos.

O PIB, ou seja, a riqueza econômica produzida a cada ano pela França, aumentou 2 trilhões de euros; 1% desse valor corresponde, portanto, a 20 bilhões de euros. Dois pontos do PIB economizados do lado dos gastos e cinco pontos perdidos do lado das receitas: em resumo, a operação acentuou o déficit anual do Estado no equivalente a três pontos do PIB, ou 60 bilhões de euros. Como quantificar o que é ilegítimo nas políticas que levaram a essa situação?

Os autores do estudo do CAC adotaram uma convenção prudente. A análise se concentra no decênio 1997-2007, durante o qual foram tomadas as principais decisões em relação às receitas do Estado. Na época, contudo, a economia não estava em recessão: o crescimento médio anual atingia 2,3%. Para além de planejar apenas os gastos, o Estado poderia, ao longo dessa década, ter mantido a mesma parcela de receitas do PIB de 1997, com a finalidade de atender a necessidades coletivas ou planejar investimentos futuros, por exemplo. No entanto, optou por sacrificar esses objetivos e favorecer duplamente os mais ricos: por um fisco vantajoso e pelo fato de poderem beneficiar-se de isenções e empréstimos feitos do próprio Estado, que foi se endividando para poder reduzir os impostos.

Se os sucessivos dirigentes tivessem mantido o nível das receitas, hoje a dívida estatal – principal componente da dívida pública – seria inferior em 22 pontos no PIB7 (o que equivale a 1,5 trilhão de euros). Esse diagnóstico concorda com as estimativas fornecidas por dois documentos oficiais de 2010: o relatório de Paul Champsaur e Jean-Philippe Cotis sobre a situação das finanças públicas, encomendado pelo então presidente da República, Nicolas Sarkozy, e o relatório de informação de Gilles Carrez, da Comissão de Finanças, Economia Geral e Controle Orçamentário da Assembleia Nacional. Ambos constataram que há uma década a França coleciona perdas não compensadas. Essa foi a primeira parte do trabalho de quantificação da parte ilegítima da dívida pública.

A segunda trata das taxas de juros pagas pelo Estado e outras administrações públicas decorrentes de empréstimos junto aos mercados financeiros. Essas taxas reais (deduzida a inflação) em geral atingiram níveis excessivos, essencialmente no fim dos anos 1980 e na primeira metade dos anos 1990 (até 6% em 1993). Isso é resultado, de um lado, da política de valorização preparatória do franco para a entrada do euro e, do outro, da forte especulação financeira em 1992-1993 contra as divisas europeias. Essas taxas provocaram um efeito bola de neve que ainda pesa sobre a dívida atual: os juros elevados engordam a dívida e levam a outros empréstimos a juros altos. Como quantificar o que foi ilegítimo nessas escolhas?

Nova medida (muito) prudente: em vez de recorrer aos mercados financeiros entre 1985 e 1995 – período em que as taxas de juros reais a longo prazo superaram as de crescimento –, o Estado poderia ter contraído empréstimos a uma taxa real de 2%. Qual é a justificativa para esse número? Ele corresponde a uma média histórica de um longo período. Além disso, ao remunerar-se com base em uma taxa real, o Estado poderia ter recorrido a empréstimos hipotecários ou bancários, como o Japão.8 E nem sequer se cogita a possibilidade – banida pelo Tratado de Maastricht, mas explorada nos últimos anos pelos Estados Unidos e pelo Reino Unido – de contrair empréstimos a juros menores que os do Banco Central. Com base nesse cálculo, os autores deduziram que a dívida pública estaria cerca de 25 pontos a menos do PIB em relação à atual.

Resta combinar esses dois fatores de ilegitimidade – redução planejada das receitas do Estado e efeito bola de neve em taxas de juros excessivas –, o que resulta no seguinte: a parte ilegítima da dívida representaria, em 2012, 59% da dívida pública atual (1,834 trilhão de euros em 2012). O coeficiente da dívida pública sobre o PIB se estabeleceria, em 2012, em 53% – e chegou a 90%.

Qual é o destino dessa dívida? Existem apenas três opções: um calote ao menos parcial (situação de não pagamento), diminuição progressiva pela inflação (inimaginável em um período de inflação quase nula, como o momento atual) ou pagamento completo. E o que significa essa última solução? Simplesmente que os franceses deveriam trabalhar mais para acumular o equivalente a 1,834 trilhão de euros suplementares, diretamente depositados aos detentores da dívida…

Desse exercício, primeiramente se pode tirar a lição de que a aritmética se ajusta a valores e critérios éticos. A ilegitimidade tem como referência determinada concepção de interesse público – o que exige tomar partido e se pronunciar sobre o desejável e o indesejável, o razoável e o inconcebível, a medida e o excesso. No âmbito de trabalho do CAC, essas categorias determinam as convenções que orientam os cálculos: que período anterior definir para escolher uma norma de receitas públicas legítima e uma taxa de juros real aceitável? Por que o índice de 2% para taxas de juros reais, e não outro, ainda menor?

Seria equivocado qualificar esses critérios como típicos de estudos “militantes” subjetivos. Desvios desse tipo estão por toda parte, mas, em geral, justificativas técnicas sofisticadas dissimulam escolhas morais ou a visão de classe subentendida nas hipóteses trabalhadas. Quem, por exemplo, decidiu os critérios de Maastricht para os déficits públicos ou para a dívida, as normas da “boa” gestão, e por quê? Não foram “especialistas” apoiados em raciocínios científicos (a economia não é uma ciência exata), e sim mercados financeiros, credores e dirigentes políticos alinhados com suas visões.

No caso desse estudo, cujos métodos e escolhas são transparentes, houve – e ainda haverá – debates sobre as convenções adotadas. Alguns objetarão que o estudo poderia ser mais radical e concluir que a ilegitimidade da dívida é total – notadamente porque a hipótese dos 2% de juros reais em um curto período (dez anos) poderia ter sido substituída por outra: a não existência dessa taxa se, nos últimos trinta anos, o Estado tivesse realizado empréstimos diretamente de um banco central.

A moderação dos autores, contudo, busca levar em conta os debates cidadãos organizados pelo CAC. Além disso, a opção deles não enfraquece o argumento do estudo, pois demonstra que, mesmo sem denunciar tratados existentes e questionar o papel do Banco Central Europeu (BCE), se os políticos que atuam na justiça fiscal nacional privilegiassem empréstimos internos, a dívida não teria decolado dessa forma. Trata-se, portanto, de uma moderação nem tão moderada, pois implica o questionamento direto dos mercados financeiros. Sempre é possível sonhar com cenários de ruptura, apesar de a chance de se realizarem estar atrelada a um contexto de crise violenta – possível de surgir, evidentemente. Em um contexto como esse, porém, análises numéricas fundadas em cenários retrospectivos são impossíveis.

A conclusão do relatório levanta uma série de proposições destinadas a aliviar o peso da dívida sem a necessidade de políticas de austeridade fiscal e por meio do financiamento de investimentos públicos destinados a uma transição social e ecológica. O interesse dos autores: apresentar uma lista de opções factíveis, abertas ao debate, e não receitas minuciosas concebidas nos cenáculos reservados aos “especialistas”. Seja para avaliar números ou propor soluções alternativas, especialistas são úteis apenas como colaboradores modestos a serviço de deliberações democráticas – ou seja, se se mantiverem no lugar que John Maynard Keynes preconizava aos economistas: no banco de trás, e não no volante.

No Equador, a auditoria da dívida realizada em 2007 foi encomendada pelo próprio governo, e suas conclusões desencadearam uma importante reestruturação da dívida, que permitiu ao país economizar bilhões de euros.9 Na França, o CAC acaba de ganhar uma batalha na guerra dos números… Faltam ainda muitas vitórias.

BOX

Critérios definidos a canetadas

O cenário da dívida desenhado pelo CAC evidencia a falta de questionamento dos pressupostos que a sustentam: no seio da zona do euro, o déficit público não deveria ultrapassar 3% do PIB. Cortes orçamentários, políticas de austeridade, recuo do Estado: a regra justifica todas as “reformas”. Mas de onde vem esse número? No dia 28 de setembro de 2012, o economista Guy Abeille revelou sua gênese no jornal Le Parisien:

“Definimos esse número de 3% em menos de uma hora; ele nasceu sem nenhuma reflexão teórica. Era uma noite de maio, em 1981. Pierre Bilger, então chefe de orçamento do governo, nos convocou, eu e Roland de Villepin [primo de Dominique, ex-primeiro-ministro], e nos disse: Mitterrand quer que formulemos uma regra fácil, que soe economicamente fundada e possa ser apresentada aos ministros que vêm ao seu gabinete pedir dinheiro […]. Na época, a dívida em francos era de 100 bilhões, e isso representava mais 2% de déficit. Um por cento? Descartamos esse número, impossível de atingir. Dois por cento? Muita pressão. Três por cento? Era um bom número: a cifra atravessou épocas, e remetia à Trindade. Mitterrand queria uma norma, e lhe demos uma. […] Mais adiante, essa referência seria teorizada por economistas e retomada pelo Tratado de Maastricht, tornando-se um dos critérios para se integrar à zona do euro. […] Na época, era algo inofensivo. Mas o monstro saiu da caixa e nos surpreendeu.”

BOX 2

Algumas conclusões do estudo

• A parte da dívida oriunda de taxas de juros excessivas exigidas pelos credores correspondia, em 2012, a 29 pontos do PIB, ou 589 bilhões de euros.

• A parte da dívida atribuída à queda das receitas públicas – por brechas fiscais (diminuição de impostos, isenção, exoneração de cotizações etc.) que beneficiaram principalmente os setores mais abastados e os acionistas – chegou a 24 pontos do PIB em 2012, ou o equivalente a 488 bilhões de euros.

• A parte da dívida pública que poderia ser considerada ilegítima, ou seja, contraída a despeito do interesse público, corresponde ao equivalente a 53 pontos do PIB, ou 59% do montante atual.

Fonte: Coletivo por uma Auditoria Cidadã da Dívida, maio de 2014.

Jean Gadrey é economista.



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