Estudo revela desconhecimento do poder público sobre políticas culturais

A auditoria técnica realizada pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), e julgada no Acórdão nº 2877/21 – Tribunal Pleno, 22 de agosto, na edição nº 2.127 do Diário Eletrônico do TCE-PR, trouxe um inédito vislumbre da realidade das gestões de cultura no Brasil por meio de um estudo de caso, de um estado considerado como um dos mais organizados e estruturados do Brasil, o Paraná. O que, pela dimensão das críticas, revela questionamentos das precariedades desses organismos que demandam mais investimentos, capacitação e institucionalização.

Na tomada de decisões dos usos dos recursos da Lei Aldir Blanc, teriam ocorridos baixas escuta e participação social nas decisões. Há um descompasso entre o discurso do estado, suas ofertas de programas e editais, se comparado com as demandas da sociedade civil. Entre o planejamento e as ações, teriam ocorrido interferências nas tomadas de decisões, conflitando os interesses de Estado, governo, classe central, classe periférica e do disposto nas políticas e legislações culturais.

Os estudos apresentados revelam, além da parca audição de especialistas, representantes e sociedade em geral, o despreparo e desconhecimento dos gestores sobre a matéria, em um momento histórico, em que informações qualificadas salvaram famílias da fome, ou até mesmo pouparam vidas. As consequências dessa falta de informações ainda seguirão sendo estudadas na busca da compreensão deste caso.

Pseudoparticipação nas decisões de políticas e editais

As primeiras questões localizadas ainda no ano de 2020 envolvendo irregularidades e má aplicação da Lei Aldir Blanc (LAB) no Paraná foram a seletividade da escuta e da participação popular nas decisões. Enquanto poucos agentes culturais de Curitiba foram ouvidos de forma privilegiada, profissões e expressões culturais das mais diversas foram excluídas da fase de consulta e decisão. Foram “falhas das gestões de cultura” segundo apontamento de Cecilia Rabêlo, presidente do Instituto Brasileiro de Direitos Culturais – IBDCult. “A gestão pública de cultura ainda tem que amadurecer. (…) A administração pública é viciada em vários aspectos. A Constituição tenta trazer o aspecto democrático da república, de acesso à informação. Ela traz os contornos, mas na prática a nossa democracia é muito jovem ainda. (…) A democracia não está posta, ela não é algo natural, como o sol que nasce. Ela é construída e precisa ser sempre lembrada e realizada na prática”, afirma.

Denúncias apresentadas pelos segmentos culturais e reclamações de ex-membros do Conselho Estadual de Cultura do Paraná (Consec-PR), expuseram que as propostas e editais chegaram prontos nas reuniões, não existindo debate e proposições suficientes.

Segundo Gehad Hajar, presidente do Sindicato dos Empresários e Produtores em Espetáculos e Diversões no Estado do Paraná (Seped-PR), o gestor de cultura ignorou a participação social, as leis sindicais e o direito do Consec em opinar sobre a LAB. Na regulamentação estadual, inclusive formalizou o veto da população em opinar sobre a aplicação sobre o inciso III (prêmios voltados ao fomento e manutenção do setor), justamente a categoria que previa editais, executando conforme seus interesses, sem a consulta pública quanto aos usos dos recursos, ferindo as legislações do Conselho Estadual de Cultura [Lei Estadual 17.063/12] pois o Consec é instância deliberativa na formulação das políticas públicas. “Antes de surgirem as denúncias, na época eram só eu, Helcio Kovaleski e Giovanni Cosenza. Éramos nós que falávamos que não iria dar certo [a LAB] e que tinha coisa errada, e fomos justamente nós três que pedimos exoneração do Conselho Estadual de Cultura. (…) A nossa presença dava um referendo de legitimação do que eles estavam fazendo. Mas quando a gente saiu do conselho, eles [SGC-PR] ficaram desmoralizados. Vale a pena aqui lembrar que o Conselho Estadual de Cultura não era paritativo, embora tivesse a paridade prevista [em lei], tinha menos pessoas da sociedade civil e o governo continuava votando com pessoas indicadas por eles. Logo, sempre tínhamos mais votos contrários à sociedade civil do que contrários ao governo. E eles continuaram fazendo isso. Então eles acabaram usando o Conselho para legitimar as coisas erradas”, relata Gehad.

Jefferson Miranda, outro ex-membro do Consec-PR, relata que esteve bastante envolvido na formulação de políticas públicas do estado do Paraná, desde a construção do conselho até a formulação do plano. Ele relata que o Conselho era renovado a cada gestão, para “sempre começar do zero e nunca resgatar o histórico da luta anterior, o que faz do conselho, apesar de toda a sua importância, às vezes um fantoche”. Constatou ainda que quando foi anunciado que seria reformulada a legislação sobre o Profice (Programa Estadual de Fomento e Incentivo à Cultura), e que deveria ter participação da sociedade civil, Jefferson foi retirado do cargo, uma semana depois de sua nomeação ser publicada no Diário Oficial. “Colocaram outro fantoche lá”, declarou na Audiência Pública “Desafios da Cultura no Paraná”, na Assembléia Legislativa do Paraná, em 08/06/2022. Nesta mesma audiência, foram lembrados de outros casos como o de Mônica Rischbieter, demitida da Fundação Teatro Guaíra, onde exercia o cargo de diretora-presidente, após ter se recusado em lançar um edital irregular da LAB, e o de Manoel J de Souza Neto Neto, Conselheiro Nacional de Políticas Culturais entre 2005 e 2017, que foi arbitrariamente retirado do Conselho, ao ter questionado contratos sem licitação entre MINC e Lab Cultura Digital na UFPR [MS22.794-STJ]. Durante a audiência, estes casos foram relatados como episódios de “autoritarismo e perseguições do poder público”. Existem inúmeros estudos acadêmicos, como o da cientista política Luciana Tatagiba, que expõem um quadro de fragilidades na participação social e na fiscalização do Estado, por pressões e constrangimentos que limitam a ação de conselheiros, o que se confirma nos casos de conselhos de cultura, diante das fontes localizadas.

A Superintendência-Geral de Cultura do Paraná (SGC-PR), ao não consultar a sociedade civil, tomou decisões sectárias diante dos objetivos do programa de fomento assistencial ao enviar projeto de lei com regulamentação estadual da LAB. Pois somente foram incluídos os incisos I (renda emergencial mensal aos trabalhadores e trabalhadoras da cultura) e II (subsídio mensal para manutenção de espaços artísticos e culturais) da LAB na lei estadual 20.334/2020, gerando impedimento ao direito de participação civil na decisão dos usos dos recursos do fomento previstos no inciso III (prêmios voltados ao fomento e manutenção do setor).

“Este erro material, i.e., aquele erro perceptível, impossível de passar despercebido, deveria ser imediatamente corrigido nesta lei, visto ser algo que, ao não corrigirem, tornou-se um erro formal” (Gehad Hajar, no artigo acadêmico: Lei Aldir Blanc, o estado social e suas contradições na aplicação prática. O caso do estado do Paraná, 2022).

Foi constatada ausência de reação do poder público diante de denúncias (respondidas com cartas evasivas e padronizadas), enquanto os assuntos não eram levados até os conselheiros e nem eram admitidos problemas (o relatório “Lei Aldir Blanc no Estado do Paraná, renda mensal e fomento Paraná 2020,” publicado pela Superintendência Geral de Cultura do Paraná, simplesmente ignora qualquer contradição ou problema nas medidas tomadas pelo órgão). Portanto, não eram apresentadas soluções, causando constrangimento generalizado e descrença nas políticas de editais de cultura.

Por outro lado, a SGC-PR poderia, em diálogos com o Consec-PR e com outros movimentos sociais, mesmo diante da repercussão negativa do caso na imprensa, ter reagido, no sentido de dar soluções, e agir dentro da legalidade. O que não ocorreu e chamou a  atenção do TCE-PR, que reagiu, pois já existiam diversas denúncias encaminhadas às autoridades por meio da sociedade civil. Como relata Gehad Hajar que atuou por quase duas décadas na esfera de governo e foi um dos responsáveis pelo encaminhamento de denúncias ao TCE-PR: “Eu nunca vi auditores ficarem in loco, fazendo auditoria em tempo real e não puxaram coisas somente da Lei Aldir Blanc, mas também coisas que já vinham de antes. Tudo isso só aconteceu porque eles [a SGC-PR] subestimaram e se arrogaram sobre as solicitações da sociedade civil”.

Segundo membros do Observatório da Cultura do Brasil (OCB), a participação civil nas decisões das políticas públicas seria fundamental, pois os representantes dos respectivos setoriais de cultura em Conselhos ou dirigentes de classe seriam considerados especialistas em seus segmentos, tendo ainda previsão legal tal participação.  O Estado instituiu o Plano Nacional de Cultura (PNC) e o Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais (SNIIC) com a finalidade de apoiar estruturas organizacionais permanentes e articular os entes federativos (Lei nº 12.343/2010). No entanto, foi localizada consulta popular precária ou inexistente por parte do poder público, sendo ressaltada essa questão pela auditoria do TCE-PR, que conclui que : “O propósito do Plano continua em voga, como indica recente publicação do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA, 2021), em que se ressalta as dificuldades de criação de instrumentos de coordenação interfederativa, de fragilidades no processo de democratização do acesso ao financiamento cultural e de consolidação de instâncias de participação política”. (TCE-PR, 2021, p.12).

Esta participação precária nas decisões, ou pseudoparticipação, já havia sido denunciada em ofícios entre 2018 e 2020 da Ordem dos Músicos do Brasil do Paraná (OMB-PR) para a Fundação Cultural de Curitiba (FCC) e SGC-PR, além de motivação para protocolos encaminhados pelo Fórum de Cultura do Paraná (FCP) em 2021, que questionam como foram decididas as políticas da LAB.

Segundo análise de ex-conselheiros da Consec, como Gehad Hajar, faltaria conhecimento básico da cultura para os gestores da SGC-PR. “Nada disso teria acontecido se a sociedade civil organizada da cultura tivesse sido minimamente atendida. Porque tudo que aconteceu foi previsto. Isso está gravado nas reuniões do Conselho Estadual de Cultura. Muitas das reuniões não estão dispostas na internet [relatado na auditoria do TCE-PR, p.108]. Eles não publicizaram todas elas, e eu falo o porquê. Por que (…) eles [SGC-PR] não sabiam nada da classe artística, ao ponto de nem saberem o que era um técnico.  Numa das reuniões do Conselho Estadual de Cultura eu li a Lei 6533/78. Eu tive que explicar o que era artista e o que eram técnicos artísticos”, afirma. Gehad apresentou um relatório explicando as profissões da cultura. “Eles sequer leram. É impossível fazer políticas públicas sem dados mensuráveis”, finaliza.

Má distribuição de recursos é resultado da falta de informação para planejamento

A auditoria do TCE-PR não se posicionou claramente sobre algumas questões, que ainda estão em aberto, mas fez apontamentos no sentido de reafirmar indícios e suspeitas da sociedade civil. Mas com relação à falta de informação e de capacidade do órgão, isso ficou evidente no relatório. Por exemplo, no Achado 2, a causa dos problemas seria a “descoordenação entre as diferentes áreas que executam políticas públicas; Não há aderência prática das ações previstas nas leis e normativos que estabelecem diretrizes para a gestão da cultura; Falta de indicadores com função valorativa, permitindo juízos de valor sobre ações implementadas” (TCE-PR, 2021, p. 188).

Os achados do TCE-PR seriam indícios da possibilidade de que decisões, os premiados em editais, tipos de programas, ou regras de editais, se tornem escolha pessoal de gestores e funcionários, com base em simpatia, antipatia ou execução de projetos e políticas com interesses ocultos. Ainda para auditoria, um efeito seria “falta de informações articuladas que subsidiem o planejamento e desenvolvimento de políticas públicas transversais”. (TCE-PR, 2021, p.188).

Essa falta de confiabilidade na política adotada e resultados de programas e editais é reforçado no relatório da auditoria do TCE-PR. Como por exemplo as respostas da pasta em solicitação de manifestação ao TCE-PR a SGC-PR da SECC informou que “o número de municípios atendidos no Edital nº 001/2014 do PROFICE pode estar impreciso, (…) em consulta realizada aos mapas em 09-09-2021, os mapas apresentaram dados adversos, áreas duplicadas e números incoerentes”. (TCE-PR, 2021, p.47-48).

Apesar da existência de leis que indiquem a criação de sistemas de informações, e da existência de plataforma digital, ainda assim faltam dados. “Como se verifica, os planos institucionais preconizam o uso desse sistema, por meio do conjunto de dados que nele deve constar, para emprego como instrumento de diagnósticos, estudos e propostas para implementação de políticas públicas culturais. Contudo, a previsão no plano estadual não coaduna com o estágio atual de desenvolvimento desse sistema na SECC, uma vez que as informações no formato mapa cultural (um dos módulos do Sistema de Informação da Cultura – SIC) ainda não se encontram desenvolvidas e implantadas, com funcionalidades que permitam sua utilização para subsidiar tecnicamente editais e credenciamentos”. (TCE-PR, 2021, p.21).

A Resposta dada pela SGC-PR ao TCE-PR é a confirmação de que estes dados, praticamente não existem. “Desta forma ainda não temos todas as informações necessárias e/ou atualizadas para serem usadas como norteadoras no planejamento dos editais e programas. (SECC, resposta 1.1, Solicitação de Documentos e/ou Informações nº A02/2021)” (TCE-PR, 2021, p.21-27).

Já nos bastidores, gestores de cultura, agentes culturais e produtores beneficiados pelas políticas, bem como agentes políticos, alegam que as exclusões se dão por falta de informação e culpam gestões passadas. Seriam “culpados” segundo eles, os pareceristas, os municípios prejudicados, e até os artistas que não foram contemplados, sendo estes acusados de não terem nem preenchido e nem entendido corretamente os formulários de editais, ou apenas são chamados de “amadores”, “sem currículo” ou “incompetentes”. Seguem a mesma linha de narrativa anterior ao qual os responsáveis pelas decisões tomadas durante a pandemia, fizeram em todos os níveis um jogo de “empurra-empurra”, atribuindo as responsabilidades para terceiros.

O TCE-PR informou em reunião realizada virtualmente em 09 de junho de 2021 que “a equipe da SECC esclareceu que esse sistema, embora criado há uma década (2011), não foi usado e sequer testado até 2019”. Esta declaração expõe que o SIC – Sistema de Informações Culturais do Paraná, não está operacional, não gera dados para produção de indicadores, e que não foi usado durante a pandemia, apesar de ter previsão de necessidade de acesso aos dados na própria LAB. A SGC-PR não assume as responsabilidades, e diante do TCE-PR, culpa os municípios com a alegação dada ao TCE-PR. “Além disso, como parte dos dados depende de colaboração dos municípios (para informações referentes a espaços, equipamentos e eventos culturais, bem como dados do sistema municipal de cultura: normativas, conselhos, fundos, leis de incentivo)”. Esta informação expõe a incapacidade de liderança e de aplicação de políticas e sistemas com base na Constituição Federal, já que o SIC – Sistema de Informações Culturais é elemento constitucional, e ainda demonstra a desarticulação intraestadual e municipal. (TCE-PR, 2021, p.21-22)

Segundo o OCB, a Constituição também regula a cultura, e no artigo 216-A, inclui “O Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime de colaboração, de forma descentralizada e participativa, institui um processo de gestão e promoção conjunta de políticas públicas de cultura, democráticas e permanentes, pactuadas entre os entes da Federação e a sociedade, tendo por objetivo promover o desenvolvimento humano, social e econômico com pleno exercício dos direitos culturais. § 1º O Sistema Nacional de Cultura fundamenta-se na política nacional de cultura e nas suas diretrizes, estabelecidas no Plano Nacional de Cultura, e rege-se pelos seguintes princípios: (…) VII – sistemas de informações e indicadores culturais” (Emenda Constitucional nº 71, de 2012).

Para o ex-conselheiro nacional de cultura Manoel J de Souza Neto, os estudos que dariam base para o SIC, poderiam ter sido utilizados durante a pandemia através de extração de dados, sendo um guia básico, que poderia ter orientado os gestores em diversas questões. Como por exemplo, qual a abrangência e tamanho da cultura? “Para responder esta pergunta poderiam ser consultados dados do IBGE, IPEA, Cultura em Números (MINC), CNAE, estudos do Itaú Cultural, pesquisas universitárias, sistemas de cadastros culturais, mas também nos cadastros de entidades de classe, de sindicatos, associações, e até mesmo dados do Imposto de Renda”, exemplifica Manoel.

O TCE-PR em sua auditoria, revelou que ocorreu na aplicação da LAB: “1) Falhas de planejamento e frustração na distribuição de recursos devido ao desconhecimento técnico e estruturado dos locais e formas de manifestação cultural; 2) Ausência de estudos e indicadores de transversalidade nas políticas públicas de cultura;” (TCE-PR, 2021, p.178).

Segundo os membros do OCB, conclui-se que há falta de conhecimento dos gestores públicos sobre setores culturais, políticas e gestão cultural, e mesmo gestão de dados produzidos internamente sobre editais, programas, projetos contemplados, e dados dos municípios. E também sobre diferenças entre os segmentos de artes, noção de investimento público em oposição aos interesses sociais, fontes de economia da cultura, abrangência, territorialidade, dimensão dos setores culturais, informações sobre os trabalhadores (número, diversidade, representação, legislações específicas, demandas distintas em editais) e políticas de culturais em geral.

Gehad Hajar produziu um estudo para explicar as muitas profissões da cultura para os gestores do órgão, intitulado “Profissionais Técnico-artísticos no Paraná: Levantamento de dados [1979-2020]” (lançado pela Edições Guairacá, em 2020). Os editais lançados, tinham limitações de forma que não davam oportunidade para diversas atividades culturais.

No entanto, relata que as exclusões se expressaram inclusive quando os editais da LAB foram lançados, mesma observação de lideranças de minorias, de trabalhadores da profissões afetadas, de membros do FCP, OMB, Seped-PR e de outras organizações.

Ausência de dados para tomada de decisões: um erro ou projeto?

As decisões da aplicação da LAB durante a pandemia, como revelado pelo TCE-PR, foram feitas sem dados, indicadores ou critérios.

O TCE-PR relatou a ausência de dados para formulação de políticas culturais, e que o SIC – Sistema de Informações Culturais, não estaria operante para as funcionalidades mínimas necessárias para tomada de decisão. Não seria de se esperar que as desigualdades regionais anteriormente apresentadas nas reportagens e as desproporções setoriais sejam fruto deste desconhecimento. (TCE-PR, 2021, p.21-30).

Segundo análise do OCB, o Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais (SNIIC), que seria a referência para a instalação do Sistema de Informações Culturais (SIC) do Paraná, tem uma amplitude de dados previstas, da qual poderia ser considerado o estágio atual de desenvolvimento na SGC-PR como apenas a folha de rosto, do qual consta em branco o restante do volume.

Apesar da emergência cultural que ocorreu durante a pandemia, a estruturação dessas políticas está tão atrasada, que o TCE-PR verifica como efeito “não se vislumbra cenário evolutivo com o uso de dados históricos, (…) readequações reativas nos critérios adotados para divisão de recursos nos editais, construídas em uma lógica de tentativa e erro; Frustração na distribuição de recursos; Percentuais disponibilizados nos editais distantes da realidade existente no estado”. (TCE-PR, 2021, p.183). O relatório ainda revela as consequências destes atrasos: “o estágio de implementação descrito pela SECC e a necessidade de adesão dos entes supranacionais clama por ações estruturadas de inclusão de dados municipais no SIC. Esse processo ainda exige longo período de maturação do sistema, suscitando o risco de que ele já esteja obsoleto quando as melhorias estejam plenamente implementadas”. (TCE-PR, 2021, p. 22)

As dúvidas da sociedade civil e entidades seriam não só sobre o quanto a falta de desinformação prejudicou as tomadas de decisão, mas também o quanto favoreceram a repetição de modelos de exclusão. Teriam sido erros, ou parte de um projeto de manutenção e distribuição de apanágios (vantagens históricas de classe)?