Expectativas e ponderações diante da 30ª Conferência do Clima

A 30ª Conferência das Partes (COP 30) ocorre a partir do dia 10 de novembro, em Belém, capital amazônida. A escolha do local, por si só, carrega importante carga simbólica. O mundo que tanto discute e se preocupa com a Amazônia deveria vê-la de perto: sua gente, sua natureza, os limites e as possibilidades ali existentes. Ao menos foi esse o objetivo público dos idealizadores da conferência.

Até agora, foram realizadas 29 COPs, o que, por si, atesta as dificuldades para resolver os problemas latentes que a humanidade enfrenta. Embora a comunidade internacional reconheça as bases científicas por trás dos alertas apresentados pelo Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC, em inglês) da ONU – com exceções que serão discutidas –, não existem mecanismos de enforcement em encontros multilaterais. Desse modo, como em teoria dos jogos, cada país pondera sua decisão diante da posição do outro. Por que adotar políticas ambientais que restringem setores da economia se o outro pode não o fazer? Disso resulta um jogo de inação.

Diante dessa situação, o enforcement possível torna-se a certeza de que as mudanças climáticas, provenientes do acúmulo de gases de efeito estufa (GEE), serão altamente nocivas para todos, sem exceção – o que demanda, por conseguinte, esforços de cooperação.

Algumas COPs foram especialmente marcantes na construção de compreensões comuns e iniciativas. A COP 3, ocorrida em 1997, em Kyoto, elaborou o famoso protocolo que estabeleceu compromissos de redução de emissões para os países industrializados. Em 2009, a COP 15, em Copenhague, introduziu a meta de limitação do aquecimento a 2 ºC e mecanismos de financiamento para países em desenvolvimento. A COP 21 resultou na assinatura do Acordo de Paris, em 2015, no qual praticamente todos os países se comprometeram a limitar o aquecimento abaixo de 2 ºC e buscar 1,5 ºC. Em 2023, em Dubai, mais de 80 mil participantes e 150 chefes de Estado incluíram, pela primeira vez, no acordo global, a menção aos combustíveis fósseis como causa explícita do aquecimento global.

Em síntese, uma vez percorrido o caminho de reconhecimento da existência do problema e da identificação da causa, o desdobramento natural seria a implementação de ações concretas. As Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs, em inglês) foram criadas com o Acordo de Paris, e seu estabelecimento se daria de forma gradativa, com fases de atualização: em 2025, os países deveriam chegar à COP 30 com suas metas atualizadas pela segunda vez.

Análise atualizada da Climate Action Tracker (CAT) mostra que, desde novembro do ano passado, 104 países indicaram suas metas. Desses, 50 foram analisados. Apenas dois (Reino Unido e Noruega) apresentaram metas consideradas suficientes para impedir o aquecimento acima de 1,5 ºC. Esse cenário explica por que António Guterres, secretário-geral das Nações Unidas, reconheceu, na Cúpula do Clima – evento que precede a COP –, que o mundo falhou no objetivo de não estar 1,5 ºC mais quente que nos níveis da Revolução Industrial.

Vejamos alguns dados que mostram um pouco do cenário atual e dos desafios colocados.

As trajetórias de emissão dos maiores poluidores são distintas. Enquanto alguns países demonstram queda consistente, outros, como China e Índia, seguem em trajetória de crescimento. Tais diferenças se explicam por aspectos econômicos, como mudanças no cenário produtivo industrial, e pela adoção de políticas públicas.

Vejamos os países que mais reduziram suas emissões.

Nota-se forte concentração de países europeus na lista dos que diminuíram emissões, o que reflete elementos como desindustrialização e adoção de políticas climáticas. O caso brasileiro está fortemente associado à redução do desmatamento. Os gráficos abaixo ajudam a compreender – ainda que parcialmente – algumas tendências.

A boa notícia veio recentemente: pela primeira vez, as emissões de GEE começarão a diminuir antes de 2030, segundo a ONU, após a análise de novos planos nacionais de ação climática. O que, no entanto, é insuficiente para atingir a meta de 1,5 ºC. O mundo caminha para ultrapassar 2ºC, ampliando, assim, os riscos e episódios de eventos extremos. Vejamos abaixo o mapa global de vulnerabilidade.

Fica evidente que os países do Sul Global são mais vulneráveis a eventos climáticos extremos. Contraditoriamente, os países que menos emitiram GEE ao longo dos anos são hoje os mais suscetíveis. No Brasil, as recentes enchentes no Rio Grande do Sul não nos deixam esquecer dos riscos iminentes.

Olhando globalmente, quais os maiores desafios para a humanidade enfrentar as mudanças do clima? Reduzir rapidamente as emissões de gases de efeito estufa. Apesar do avanço em energia limpa, combustíveis fósseis ainda representam cerca de 80% da demanda global, segundo a Agência Internacional de Energia (IEA). Isso implica transformar o sistema energético e produtivo global. Adaptação é uma palavra-chave, posto que os eventos extremos já são uma realidade. O mapa indica onde estão a maioria das mais de três bilhões de pessoas em alta vulnerabilidade, segundo o IPCC. Financiar a transição e reduzir desigualdades: uma das grandes metas da COP em Belém é garantir 1,3 trilhão de dólares por ano para os países em desenvolvimento, visando financiamento climático até 2035.

Há, no entanto, novos desafios. Um deles, sem dúvida, tem a ver com o avanço da chamada recessão democrática mundo afora. Pode haver correlação entre autoritarismo e maiores níveis de emissão. Governos autoritários seriam menos sensíveis aos apelos da sociedade civil e mais pragmáticos na exploração de recursos minerais. O gráfico abaixo busca ilustrar três exemplos de países que passaram por recessões democráticas.

A saída dos EUA do Acordo de Paris e sua ausência em uma COP ilustram a discussão em voga. De tal modo que a questão democrática e o meio ambiente estão inevitavelmente conectados.

Outro obstáculo latente é a crescente instabilidade geopolítica. Guerras e conflitos — como na Ucrânia e no Oriente Médio – reconfiguram fluxos energéticos globais, reativam o uso de carvão e retardam a transição para fontes limpas. As crises humanitárias e orçamentárias redirecionam recursos que poderiam ser destinados à mitigação, adaptação e à promoção de uma transição justa. Além disso, há efeitos de transbordamento (spillover): a guerra na Ucrânia, por exemplo, levou países europeus a priorizar investimentos em segurança e defesa, possivelmente em detrimento de políticas climáticas de longo prazo. Em suma, ameaças geopolíticas recorrentes desviam a atenção e os recursos necessários para enfrentar, de forma coordenada, as mudanças climáticas.

Ao lado do avanço de líderes populistas de extrema direita (mas não sempre), há disseminação de ideias negacionistas. Donald Trump, na última Assembleia Geral da ONU, disse que as mudanças no clima são “a maior mentira”. O problema disso é que enfraquece o consenso científico e reduz o apoio público a políticas de transição. A instrumentalização do debate ambiental em ambientes polarizados se tornou um verdadeiro desafio cognitivo. Há regiões do Brasil, por exemplo, fortemente marcadas pela presença de crimes ambientais, como extração de madeira ou mineração, em que falar de meio ambiente virou sinônimo de “extremismo de esquerda”. A maneira como a ministra do Meio Ambiente foi tratada em recentes audiências públicas na Câmara dos Deputados é reveladora desse cenário.

O que a COP traz de novo e de expectativa? Vale dizer que sua realização em Belém já carrega bastante simbolismo. A Carta da Presidência da COP aponta para a necessidade de um “mutirão global”, reunindo esforços em torno da implementação de metas, monitoramento e accountability. Se Paris foi a COP do desenho de metas, Belém deve ser a da implementação. Nesse sentido, espera-se dos países compromissos mais ambiciosos em torno de suas NDCs. O financiamento ocupa lugar-chave; por isso, a meta de 1,3 trilhão de dólares por ano. O Brasil propõe tratar o Global Stocktake como uma “Contribuição Globalmente Determinada (GDC)”, orientando ações conjuntas em mitigação, adaptação e financiamento. A Agenda de Ação será estruturada em seis eixos temáticos – energia, florestas, agricultura, cidades, desenvolvimento humano e finanças/tecnologia. O documento enfatiza transição justa, justiça climática e inclusão social como princípios orientadores. O objetivo é inaugurar uma nova era em que a cooperação global se traduza em resultados concretos e mensuráveis.

Vale menção especial ao chamado Fundo Tropical Florestas para Sempre (Tropical Forests Forever Fund), que é um mecanismo de financiamento para preservação de florestas tropicais. A ideia é que os países que preservarem suas florestas sejam recompensados, o que torna a conservação da floresta vantajosa. O fundo captará recursos no mercado, a juros reduzidos, como ativo de baixo risco. O dinheiro captado será reinvestido em projetos mais rentáveis. A diferença gerada (spread) será repassada aos países com florestas tropicais proporcionalmente à área preservada, enquanto o dinheiro emprestado será devolvido com lucro.

Há, no entanto, claras limitações diante dos imensos desafios postulados na COP 30. A começar pela ausência de atores importantes, como o governo dos EUA. O lobby da indústria de combustíveis fósseis sempre atua para retardar planos mais ousados de transição energética. As NDCs, até agora, estão tímidas e muito aquém das necessidades indicadas pela ciência. Motivos para ceticismo e parcimônia não faltam.

Para terminar, vale apontar dois aspectos importantes. O primeiro trata do reconhecimento de que a COP não aborda mais questões meramente ambientais. A discussão está interseccionalizada: no fundo, a grande questão é sobre economia política – ou seja, quais arranjos institucionais e econômicos serão necessários para enfrentar a grande questão do século.
O outro aspecto que merece menção é o engajamento da sociedade civil: movimentos sociais, povos indígenas, organizações não governamentais e academia, no Brasil e no mundo agora. Sem essa mobilização social, as chances de sucesso reduzirão a zero. O desafio de enfrentar, ao mesmo tempo, mudanças climáticas, pobreza e desigualdade é enorme. Resta saber se os esforços desse “mutirão global” serão suficientes – e em tempo hábil.

Vinicius Moraes da Cunha é doutorando em Administração Pública e Governo pela FGV/EAESP.