Investimentos não são custos e devem ser excluídos de regras de teto de gastos

Âncora é um instrumento náutico, elaborado com ferro forjado, para fixar uma embarcação em determinado local. Deve ser mantida a uma distância segura do motor, que é o instrumento responsável por impulsionar o avanço da embarcação.

Na área das finanças públicas, chama-se de âncora fiscal o conjunto de normas destinadas a promover a sustentabilidade financeira do governo. Regras que trazem o dever de planejamento na elaboração e na execução do orçamento público, em nome da responsabilidade fiscal. O motor fiscal, por sua vez, é o desenvolvimento socioeconômico, caracterizado pela melhoria das condições de vida da população e pelo avanço da atividade econômica, o que, diante da maior arrecadação, também traz saúde financeira ao Estado.

No Brasil, desde o fim da eleição presidencial, uma das principais pautas do noticiário são as propostas de alteração do teto de gastos – a âncora fiscal que causa maior impacto no orçamento público atual. Criada pela Emenda Constitucional nº 95/2016, a norma determina, em resumo, que o governo apenas está autorizado a gastar aquilo que despendeu no ano anterior, corrigido pela inflação. A regra vale até 2036. Detalhe: nesse cálculo, não se incluem despesas com juros da dívida pública – para as quais não há limite.

O mercado financeiro reagiu negativamente a proposições da equipe de transição de criar uma Proposta de Emenda Constitucional para prever recursos que estariam fora do teto de gastos[1] – embora esse nervosismo não tenha aflorado da mesma forma quando o governo Bolsonaro, entre 2019 e 2022, gastou quase de R$ 800 bilhões acima do teto[2].

Âncora fiscal não precisa ocorrer necessariamente por um teto genérico de despesa. Há vários outros instrumentos previstos na legislação que já servem para o controle das contas públicas. Basta saber usá-los. Estão tanto na Constituição como na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). É o caso das metas de superávit primário, dos requisitos para endividamento, dos limites para despesa com pessoal e das condições para transferências financeiras para estados e municípios. Há outros mecanismos que ainda não foram efetivamente implementados, como o Conselho de Gestão Fiscal. O órgão deverá ser composto por representantes dos três Poderes, das três esferas de governo (federal, estadual e municipal), do Ministério Público e da sociedade civil. Tem a competência de realizar o acompanhamento da gestão fiscal do país, mas, embora previsto em lei desde 2001, ainda não foi instalado.

Ocorre que, ainda que se entenda necessário substituir o teto de gastos por uma nova âncora fiscal que se baseie novamente em um modelo de limitação genérica de despesa, a nova regra deve afastar o nefasto erro atual: o de inviabilizar os investimentos públicos e, com isso, travar o desenvolvimento do país.

De acordo com o Manual Técnico do Orçamento[3], do Ministério da Economia, investimentos públicos são despesas que se destinam a aquisição de bens de capital, isto é, bens capazes de gerar outros bens. É o caso da aquisição de softwares para a modernização da Administração, a realização de obras públicas ou a construção de rodovias e ferrovias.

Investimento pressupõe expectativa de retorno. O Estado despende recursos com o objetivo de auferir ganhos, seja em termos financeiros, econômicos, sociais etc. É espécie de despesa que se paga por si só. Diferencia-se da despesa corrente, destinada a arcar com os custos do dia a dia da máquina pública (desde as contas de água e energia à folha salarial).

País nenhum do mundo atingiu níveis satisfatórios de serviços públicos, de emprego, de renda e de crescimento econômico sem investimento público. Nas mais variadas experiências internacionais de desenvolvimento socioeconômico, o Estado, por meio de investimento público, teve um papel de relevância na indução econômica. Os Estados Unidos, costumeiramente invocado como exemplo de país liberal, incentivaram, por investimento público, a criação de produtos que vão desde as solas da Nike, passando pelo óculos Ray-Ban, ao aspirador de pó. Empresas americanas como Apple e Boeing foram diretamente beneficiadas por investimentos públicos em ciência, tecnologia e infraestrutura.

Não se está afastando a importância da atração de investimentos privados (como ocorre com as concessões e parcerias público-privadas). Pelo contrário, são bem-vindos. Mas, a experiência mostra que esse tipo de investimento é insuficiente quando se analisa o conjunto de necessidades do país. Não será sempre economicamente viável para um agente privado construir a transposição de um rio ou realizar a exploração de aeroportos em cidades do interior do Brasil. Por isso, em muitos setores e regiões, para haver o desenvolvimento, é preciso que o Estado atue por meio de uma estratégia efetiva de investimentos públicos.

Dentre as diversas áreas em que os investimentos do Estado são essenciais, destaca-se o setor de infraestrutura. Quando se despende verbas para a construção de um porto, de um aeroporto, de uma nova estrada ou de uma ferrovia, não se trata de mero custo, mas sim de despesa que estimula a economia – seja a curto prazo, por meio dos empregos da obra, ou a médio e longo prazo, pelo incentivo às atividades econômicas e pelo aumento dos fluxos de pessoas e mercadorias. Esse tipo de despesa, então, traz benefícios socioeconômicos diretos à nação. Provoca também o próprio retorno financeiro ao Estado, uma vez que crescimento econômico é um dos principais fatores do aumento de arrecadação. Segundo a OCDE[4], esses benefícios se intensificam ainda mais em países em desenvolvimento, como o Brasil, que ainda estão construindo as bases de sua infraestrutura, quando comparados às nações desenvolvidas, que já detêm uma infraestrutura consolidada.

Porém, no Brasil, o teto de gastos limita substancialmente o poder de investimento do Estado. Mesmo que o Poder Público tenha uma extraordinária arrecadação, forme um relevante superávit financeiro e adote uma gestão fiscalmente responsável, estará obrigado a respeitar o limite de gastos do ano anterior, corrigido pela inflação. Não importa o que aconteça na receita, nem o advento de situações excepcionais ou a necessidade de execução de uma estratégia de desenvolvimento em determinada região ou setor econômico. A despesa estará congelada no mesmo patamar até 2036. Não há precedente de regra semelhante no mundo.

Resultado? O investimento no Brasil nunca foi tão baixo. O projeto de orçamento para 2023 contém o menor nível de investimento da série histórica do Tesouro Nacional. Apenas R$ 22,4 bilhões para todo o governo federal. A título comparativo, esse valor é inferior aos R$ 38,8 bilhões destinados para emendas parlamentares em 2023, dos quais R$ 19,4 bilhões são do orçamento secreto – que se concentra nas mãos do relator do orçamento[5].

Vale mencionar que, como aponta o Observatório de Política Fiscal da FGV[6], o investimento público no Brasil, entre 1950 e 1980, atingiu por vários anos patamares acima de 7% do PIB – em 1976, chegou a 10,58% do PIB. No referido período, a economia brasileira cresceu em média 7,1% ao ano. Porém, o teto de gastos, embora não seja o único fator, contribuiu para intensificar o declínio do percentual de investimento público nos últimos anos. Em 2021, os valores despendidos pelo Estado brasileiro a título de investimentos foram apenas de 2,05% do PIB.

Trazendo novamente o exemplo do setor de infraestrutura, verifica-se que as verbas para investimento caíram 55% de 2011 para 2021[7]. A falta de investimento público nessa área agrava um outro problema: o elevado número de obras paralisadas. Em recente relatório do TCU, foram identificadas mais de 14 mil obras custeadas com verbas federais que se encontravam paralisadas[8]. A queda no investimento inviabiliza não só o início de novos projetos estruturantes, mas a própria continuidade dos já existentes, inclusive aquelas obras executadas por estados e municípios com repasses federais.  São recursos que não poderiam ser submetidos ao congelamento de despesas, sob pena de violação a valores constitucionais, como o pacto federativo e o princípio da vedação ao retrocesso social.

Por isso, eventual nova regra sobre controle de despesa deve tratar de forma diferenciada os valores aplicados a título de investimento. Não se pode colocá-los na mesma cesta das demais despesas ou continuaremos a comprometer o desenvolvimento do país.

É como se, no navio brasileiro, a âncora do teto de gastos tivesse enganchado no motor do desenvolvimento. A embarcação não consegue avançar. Permanecer nessa situação torna inevitável o naufrágio do país. Uma parte do mercado aparenta acompanhar toda essa aflição de longe, na comodidade de um iate, regado por comidas e bebidas, ao ritmo de algum sertanejo universitário.  Mas, é preciso pensar nas pessoas dentro do navio, substituir a âncora atual por outros instrumentos mais eficazes e seguir em frente.

Renato Ramalho é procurador do Estado de Pernambuco. Doutorando em Direito Econômico, Financeiro e Tributário pela USP. Mestre em Direito do Estado pela UFPE. Membro do Instituto de Direito Financeiro – IBDFin. Professor de Direito Administrativo e Financeiro.

[1] https://www.cnnbrasil.com.br/business/mercado-reage-a-pec-do-estouro-com-alta-do-dolar-e-do-juro/

[2] https://veja.abril.com.br/coluna/radar-economico/a-preocupacao-de-felipe-salto-com-o-furo-bilionario-no-teto-de-lula/

[3] https://www1.siop.planejamento.gov.br/mto/doku.php/mto2023

[4] https://www.oecd-ilibrary.org/sites/d57e6d48-pt/index.html?itemId=/content/component/d57e6d48-pt

[5] https://g1.globo.com/economia/noticia/2022/08/31/orcamento-de-2023-governo-preve-r-r-388-bilhoes-para-emendas-parlamentares.ghtml

[6] https://observatorio-politica-fiscal.ibre.fgv.br/series-historicas/investimentos-publicos/investimentos-publicos-1947-2021

[7] https://portal.tcu.gov.br/data/files/5D/82/54/5A/D5CDF7102D8C49F7F18818A8/FISCOBRAS_2021_Acordao.pdf

[8] https://portal.tcu.gov.br/data/files/1E/07/C0/FC/925628102DFE0FF7F18818A8/lista_de_alto_risco_da_administracao_publica.pdf