Limites intrínsecos do Orçamento Participativo - Le Monde Diplomatique

Controle social

Limites intrínsecos do Orçamento Participativo

por Marcelo Kunrath Silva e Gianpaolo Baiocchi
5 de março de 2009
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Após 20 anos de existência, a sobrevivência do orçamento participativo depende de adequações no seu desenho institucional e do suporte de atores sociais e políticos com disposição e recursos para confrontar as inevitáveis oposições que um mecanismo desse tipo tende a gerar

Apesar de alguns exemplos prévios de envolvimento da população na discussão do orçamento municipal, foi a experiência de Orçamento Participativo (OP) introduzida em Porto Alegre (RS) na gestão de Olívio Dutra (1989-1992) que se constituiu como modelo de participação. Ao longo dos últimos 20 anos, ela se disseminou mundialmente e tornou-se um exemplo de inovação democrática defendido por atores com as mais diversas inserções institucionais e posicionamentos ideológicos.

A crescente visibilidade e emergência de experiências de OP em diversos países, porém, parecem ser acompanhadas por um relativo enfraquecimento do suporte à implantação dessa experiência no Brasil. De acordo com Rudá Ricci1, o OP teria perdido espaço entre as propostas dos candidatos às eleições municipais de 2008, inclusive nas candidaturas do PT.

Se essa avaliação é correta, quais seriam os fatores para explicar o declínio de uma proposta que tem aceitação crescente – pelo menos em termos de discurso – no exterior?

Embora a discussão sobre o OP tenda a enfocar seu papel como instrumento de gestão democrática, abordaremos aqui os condicionantes do apoio social e político a essa proposta. Tal debate ganha relevância quando se observa a transformação do OP em um receituário a ser aplicado em contextos sociopolíticos muito diferentes daquele no qual essa experiência se originou, esquecendo-se que se trata de uma proposta cuja efetivação depende da correlação de forças entre aqueles que a apoiam e os que a ela se opõem.

A análise de diversas experiências de OP no Brasil mostra que o modelo desenvolvido em Porto Alegre produz uma série de conflitos e tensões, que tendem a limitar o apoio social e político-institucional à sua implantação. Tais problemas estão, em parte, relacionados às transformações nas relações de poder geradas pelo OP, mas também às indefinições e limitações que essa proposta apresenta – as quais muitas vezes acabam sendo ocultadas pelo predomínio de certa idealização da experiência porto-alegrense.

Identificar aqueles conflitos e tensões que mais se destacam nas experiências analisadas pode ajudar a compreender as significativas e crescentes resistências ao OP. Em primeiro lugar, ao romper o padrão tradicional de intermediação personalista entre demandas sociais e políticas públicas, o OP tende a gerar resistências entre os diversos atores cujo capital político se funda, em maior ou menor grau, naquele processo de intermediação. Essas resistências, em parte, têm sido destacadas por pesquisas que mostram a significativa oposição de vereadores e setores da burocracia à introdução do OP, uma vez que esses atores perdem a capacidade de definir a distribuição de obras e serviços públicos.

Contudo, apesar de menos analisadas, tais resistências também podem ser encontradas entre as lideranças de organizações sociais envolvidas com a intermediação personalista. Esses atores tendem a combater o OP na medida em que ele retira a eficácia de um dos poucos mecanismos que restou para os segmentos populares acessarem um Estado tradicionalmente não muito permeável às suas demandas, e enfraquece a posição privilegiada de certas lideranças como intermediárias entre a população e os “políticos”.

Em segundo lugar, ao transferir o poder de decisão sobre a aplicação dos recursos públicos para as instâncias de deliberação do OP, a tendência é a geração de uma disputa em torno da definição dos espaços de decisão da ação governamental. Nesse sentido, diversos estudos têm destacado o conflito entre a atribuição política de um caráter deliberativo ao OP e a atribuição legal de determinados segmentos do campo político-institucional sobre o uso dos recursos públicos. Aqui se expressam, novamente, os choques entre os vereadores e o OP, mas também as disputas entre o OP e as outras instâncias participativas, como os Conselhos de Políticas Públicas.

Em terceiro lugar, ao colocar a demanda social como critério básico de definição da ação estatal, o OP tende a entrar em conflito com setores da administração pública, sejam segmentos partidários eleitos ou parcelas da burocracia. Cada grupo pretende implantar determinadas propostas a partir de seu programa de governo ou de sua expertise técnica, respectivamente.

Em particular, institui-se uma disputa entre proponentes de ações mais amplas e orientadas por uma perspectiva de planejamento de longo prazo e as reivindicações mais localizadas e imediatas tradicionalmente demandadas pelos participantes do OP.

Em quarto lugar, ao definir a capacidade de mobilização como elemento central para o acesso aos bens e serviços públicos distribuídos pelo OP, gera-se uma resistência por parte daqueles segmentos da sociedade civil que, por sua conformação institucional ou por seu padrão de atuação, não possuem as competências e os recursos necessários para o processo de mobilização social que confere eficácia ao OP.

Em quinto lugar, ao instituir um processo que pretende discutir o conjunto da ação governamental de forma integrada, o OP choca-se com a estrutura setorializada e compartimentada da administração pública brasileira. Sem a realização de uma profunda reforma administrativa (que, junto com a “participação popular”, era uma das principais bandeiras da proposta de democratização da gestão pública do PT no final dos anos 1980), o OP tende a enfrentar fortes resistências de setores da burocracia e das forças políticas à frente das Secretarias de governo, que procuram defender sua autonomia e seus recursos.

Por fim, ao estabelecer uma relação direta entre a legitimação da ação estatal e a capacidade de realizar as demandas prioritárias da população participante, o OP constitui um mecanismo potencialmente perigoso para os governantes. Particularmente no caso de parcela significativa dos municípios brasileiros que possui escassos recursos, a adoção do OP corre o risco de despertar demandas sociais inviáveis de serem atendidas, gerando altos custos político-eleitorais para as forças no governo.

Mesmo que esboçados de forma superficial, esses conflitos e tensões permitem compreender a tendência de corrosão do suporte social e político à introdução do OP observa
da nas últimas eleições municipais. Esse mecanismo participativo, na verdade, foi produto de uma conjuntura bastante específica, na qual se conjugou a presença de governantes movidos por um forte ideário de transformação social e limitada inserção nas instituições político-administrativas com a presença de atores sociais com relativa capacidade de mobilização e escassas oportunidades de acesso ao Estado. Tal contexto transformou-se significativamente ao longo dos últimos anos, seja pela progressiva inserção institucional por parte das forças políticas que tradicionalmente propunham o OP, seja pela mudança nos padrões de organização e intervenção dos atores sociais, também marcados por uma crescente institucionalização.

Assim, a sobrevivência do OP parece depender, de um lado, de adequações no seu desenho institucional que respondam aos problemas e conflitos que emergiram nas diversas experiências desenvolvidas nas últimas duas décadas. E de outro, do suporte de atores sociais e político-institucionais dotados da disposição e dos recursos necessários para confrontar as inevitáveis oposições que a introdução de um mecanismo participativo desse tipo tende a gerar. Sem esse suporte, é provável que o OP se transforme em mais uma bela ideia no catálogo das best practices, mas sem as condições políticas para ser implantado de forma efetiva.

 

*Marcelo Kunrath Silva é historiador, sociólogo e professor da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Gianpaolo Baiocchi é sociólogo e professor da Brown University, nos Estados Unidos.



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