Longe demais dos pequenos empreendedores

O Brasil tem sistema financeiro vigoroso e abrangente, com produtos sofisticados, para diferentes nichos de mercado. Suas estratégias de crédito convivem com programas de crédito direto ao consumidor, parcelamento de vendas indiscriminado e marginalmente a agiotagem, além de outros arranjos menos ortodoxos, como a antecipação de moeda corrente em troca de bilhetes e tíquetes de refeição e compras.

Sem acesso amplo e direto ao sistema financeiro tradicional, os empreendedores de baixa renda têm dificuldade em obter crédito adequado para sua atividade produtiva. Esta é a lacuna que as estratégias de operações de microcrédito produtivo se propõem a preencher.

Os pequenos e micronegócios constituem a principal fonte geradora de renda para os pobres no Brasil, mais de 70% das famílias são chefiadas por pessoas que trabalham no mercado informal. Segundo a pesquisa Economia Informal e Urbana de 2003, do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), existem mais de dez milhões de empreendimentos informais urbanos. 87% correspondem a trabalhadores por conta própria. Nesse universo, 92% encontram barreiras ao desenvolvimento dos seus negócios. Sua persistência é atestada pelo fato de cerca de 70% dos entrevistados trabalharem na mesma posição há mais de três anos e 30% há mais de uma década. O serviço considerado mais importante é o fornecimento de crédito: 55% o consideram essencial.

O sistema financeiro tradicional não tem metodologia adequada para avaliar o risco de crédito do empreendedor informal, de baixa renda, a custo competitivo. Estes, por sua vez, têm dificuldades de comprovar seus rendimentos e apresentar garantias reais. Os poucos que registram o movimento dos seus negócios possuem sistemas de contabilidade e gerenciamento rudimentares e raros são os que têm patrimônio alienável ou liquidez.

O custo oportunidade é o alto para os bancos atuarem neste mercado. Operações de pequena monta, com um valor elevado de captação de informação, não são capazes de competir em um ambiente onde a regra do jogo são transações de porte, com taxas de juros elevadas, alta tecnologia de informações e comunicação e informações abundantes.

Pesquisadores e formuladores de políticas – fora da seara do setor público, concordam que, para superar as dificuldades, é preciso compor um amplo rol de políticas públicas, não apenas estatais, para criar as condições adequadas para o desenvolvimento empresarial e aumentar a qualidade do trabalho envolvido.

No Brasil, a sociedade civil foi pioneira na implantação da estratégia caracterizada como “microcrédito produtivo orientado”. Ao longo do tempo, algumas instituições financeiras governamentais – locais, estaduais e federal – também desenvolveram programas e linhas de microcrédito, aproximando-se destas operações.

A construção da experiência brasileira

Iniciado em 1972, em Recife, o programa União Nordestina de Assistência a Pequenas Organizações (UNO) é reconhecido como pioneiro. Outras instituições da sociedade civil desenvolveram-se posteriormente, a partir da década de 1980. Entre elas, duas importantes redes de ONGs, o Centro de Apoio ao Pequeno Empreendedor (CEAPE) e o Banco da Mulher contribuíram para a construção da experiência metodológica brasileira. Foram constituídas com a ajuda de instituições internacionais como UNICEF (Fundo das Nações Unidas para a Infância), Banco Mundial, BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento), ACCIÓN Internacional (Organização de microempréstimos e microfinanciamentos) e GTZ (Cooperação Técnica Alemã).

Graças à estabilização da moeda, os anos 90 foram importantes para a organização das experiências de microcrédito. Surgiram nessa época iniciativas de instituições públicas, como o Programa Crediamigo, do Banco do Nordeste Brasileiro, e programas municipais e estaduais. O Governo Federal criou o PROGER (Programa de Geração de Emprego e Renda) e o PRONAF (Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar), repassados diretamente pelos bancos federais. Já o BNDES lançou o Programa de Crédito Produtivo Popular (PCPP) para aportar recursos financeiros a operações de instituições de microcrédito.

Ainda nesse período, o marco regulatório do setor começou a se delinear no “Comitê do Marco Legal” do programa Comunidade Solidária, durante o governo Fernando Henrique Cardoso. Visando o fortalecimento de ações que sustentassem uma “indústria do microcrédito”, prevalecia a visão de ampliação do sistema financeiro, para alargar a oferta de crédito ao produtor pobre. Complementarmente, entendeu-se o papel, ainda que com limites, mas de vanguarda, das instituições sem fim de lucro. Até então restritas pela lei da usura, abriu-se o caminho para a legalidade plena pelo estabelecimento da lei das OSCIPs (Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público) em 1999.

Surgiu, também, em Porto Alegre um novo modelo institucional de organização, a ONG ICC PortoSol (Instituição Comunitária de Crédito Portosol do Rio Grande do Sul), uma parceria do poder público local – estadual e municipal – e a sociedade civil. Iniciou-se então novo modelo de microcrédito, uma ferramenta de política pública, com participação estatal, voltada para o financiamento das atividades da população de baixa renda – o que ficou popularmente conhecido como “banco do povo”.

Novos operadores de microcrédito estabeleceram-se como ONGs, sem apoio ou participação estatal, depois se transformaram em OSCIPs. Surgiram também outros programas, operados diretamente por governos municipais e estaduais ou em parceria com a sociedade civil.

O crescimento e ampliação do setor e a difusão do interesse pelo microcrédito propiciou a organização de espaços de discussão como o Fórum de Microfinanças Rio de Janeiro e do Distrito Federal. O Banco Central também teve a iniciativa de promover seminários para debater temas importantes relacionados ao assunto. Todas essas movimentações formaram a base para a organização da Associação Brasileira dos Dirigentes de Entidades Gestoras e Operadoras de Microcrédito, Crédito Popular Solidário e Entidades Similares (ABCRED), da Associação Brasileira de Sociedades de Crédito ao Microempreendedor (ABSCM) e de outras associações regionais.

Fruto desse acúmulo, surgiu uma proposta de política nacional de financiamento da economia popular, que foi apresentada pela ABCRED aos candidatos à Presidência durante a campanha em 2002. Em 10 de abril de 2003, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva, em reunião com diversos ministro
s, recebeu o projeto das mãos de representantes da ABCRED e do Fórum de Microfinanças do Rio de Janeiro e da ABSCM.

Priorização do consumo

Entre priorizar soluções que garantissem fluxo de recursos para financiar a produção da população de baixa renda ou ofertar recursos para seu consumo ou livre uso, venceu, no primeiro momento, a proposta de aumentar a oferta de crédito de livre utilização e ampliar o acesso a contas correntes (popularmente chamado de “bancarização”). Em movimento equivocado do Governo Federal e do Conselho Monetário Nacional (CMN), os bancos foram obrigados a reter 2% dos depósitos à vista para crédito da população de baixa renda, a taxas limitadas.

Não há dúvida de que a “bancarização” tem aspectos benéficos. No curto prazo, amplia o consumo e estimula a economia popular, além de ser instrumento para a reestruturação de dívidas, com taxas de juros mais favoráveis, mas também tem efeitos colaterais potencialmente perversos, como a possibilidade de sobreendividamento sistêmico e aumento de inadimplência. Ademais, o crédito de livre uso, ou direto ao consumidor, estimula o consumo presente e compromete a renda disponível futura. Já o crédito voltado à produção contribui para a geração de renda futura.

O setor privado não aderiu à proposta de bancarização, porque não contempla suas metas de remuneração. Só ampliou sua carteira de clientes de mais baixa renda quando encontrou uma forma segura de redução dos riscos: a massificação do crédito consignado, para aposentados e empregados do mercado formal de trabalho, públicos e privados, cuja garantia de desconto direto em folha de pagamento assegura, a princípio, o retorno.

Ao fim de 2004, com a continuidade dos debates, o governo lançou o Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado (PNMPO), organizado, no ano seguinte, pelo Ministério do Trabalho e Emprego. O PNMPO deveria abarcar o conjunto dos financiadores das micro, pequenas e médias atividades produtivas, com know-how suficiente para viabilizar o acesso ao crédito; fortalecer as OSCIP, SCM (Sociedades de Crédito ao Microempreendedor) e Cooperativas de Crédito, com a implantação de um Programa de Desenvolvimento Institucional (PDI); e facilitar o financiamento de longo prazo das operadoras. Assim, as instituições financeiras públicas e privadas seriam estimuladas. Mas, apesar do embate empreendido pelo setor, as regras do PNMPO não preenchem os requisitos mínimos para o estabelecimento de meios dinâmicos, modernos e promotores do financiamento para o desenvolvimento local. Seu aprimoramento é essencial para fazer o setor decolar.

O PDI é base fundamental para a estruturação do microcrédito produtivo orientado e seu espraiamento pelo território nacional. No entanto, não há orçamento de longo prazo, o que inviabiliza um planejamento consistente que dê resposta à necessidade de organização e modernização.

Os fundos rotativos, que deveriam vir principalmente do FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador) e da exigibilidade de 2% dos depósitos à vista do sistema financeiro, estão represados e a legislação restritiva desestimula a aplicação efetiva em microcrédito. Além disso, a avaliação do programa no governo – seu espaço de liberdade, disponibilidade de recursos e articulação com outras áreas – demonstra a fragilidade da política pública. A organização institucional fica a cargo da assessoria do Ministério do Trabalho e Emprego, que não tem o desenvolvimento como foco principal; o programa não possui autonomia, estrutura própria e orçamento para estabelecer e garantir as políticas; os principais bancos públicos atêm-se a estratégias próprias, dando atenção residual ao microcrédito; e a formulação das normas que compõem o marco regulador do setor é tratada de forma burocrática e restritiva.

O Programa Nacional deveria abarcar o conjunto dos financiadores da atividade produtiva micro, pequena e média, com expertise suficiente para viabilizar seu acesso a crédito e fortalecer OSCIP, SCM e Cooperativas de Crédito, com a implantação de um programa de desenvolvimento institucional (PDI), além de facilitar o financiamento de longo prazo das operadoras. Instituições financeiras públicas e privadas deveriam ser estimuladas com a garantia de uma ambiência institucional flexível, capaz de dar a estabilidade necessária para incentivar investimentos de longo prazo e acomodar a diversidade dos territórios e organizações. A regulação do setor não deveria esperar que a realidade a ela se encaixe, mas facilitar seu aprimoramento, permitindo liberdade de definição de suas estratégias. Para isto, a compreensão e experiência dos atores são fundamentais para que as regras ordenem e institucionalizem relações estabelecidas. Apesar do embate empreendido pelo setor, as regras do PNMPO não preenchem os requisitos mínimos para o estabelecimento dessa ambiência dinâmica, flexível, moderna e promotora do crescimento das diversas formas de financiamento do desenvolvimento local. Seu aprimoramento é essencial para fazer o setor decolar.

O governo deu um passo positivo ao viabilizar o espaço de debate para o estabelecimento de um programa de financiamento da economia popular, utilizando o microcrédito produtivo orientado, mas é preciso reconhecer que, apesar das intenções reiteradas em diversas oportunidades pelo presidente Lula, o governo não tem como prioridade o financiamento da economia popular dentro de seu modelo de desenvolvimento. Isso é resultado das forças políticas que prevalecem na execução real de sua estratégia.

O Brasil enfrenta, hoje, o desafio de implantar uma política de longo prazo que dê condições e suporte a um crescimento democrático, inclusivo e consistente da economia popular. Financiar a atividade econômica dos empreendimentos populares é elemento estratégico de políticas que dinamizem os territórios e contribuam significativamente para a melhoria das condições de vida local.

*José Caetano Lavorato Alves é mestre em administração pela Fundação Getúlio Vargas, fundador e ex-presidente da ABCRED Associação Brasileira dos Dirigentes de Entidades Gestoras e Operadoras de Microcrédito, Crédito Popular Solidário e Entidades Similares. Luiz José Bueno de Aguiar é advogado militante, fundador e ex-diretor de assuntos institucionais de ABCRED, membro associado do IETS e consultor especializado em microcrédito e terceiro setor. Manuel Thedim é economista, diretor executivo do Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (IETS) e presidente do Fórum de Microfinanças Rio de Janeiro.