Um novo plano nacional de desenvolvimento para o Brasil

No importante livro Desenvolvimento e estagnação, o professor André Nassif escreve sobre os diferentes pontos de vista da teoria econômica visando à construção de estratégias de desenvolvimento para os países latino-americanos. Ao abordar distintas visões econômicas sobre o processo de desenvolvimento, Nassif contribui para um debate que ressurge de tempos em tempos nas eleições presidenciais a respeito de quais modelos econômicos são mais interessantes para a economia brasileira e a melhor forma de explorá-los.

Nos modelos apresentados em seu trabalho, Nassif aponta alternativas para a construção de um Plano Nacional de Desenvolvimento observando partes importantes da teoria econômica, tanto aquelas que defendem uma maior participação do Estado na economia como posições mais liberais.

O objetivo deste artigo é apresentar uma reflexão a respeito do papel do Estado no direcionamento de longo prazo das políticas econômicas brasileiras com ênfase no aumento da produtividade do trabalho no país e na reconstrução da indústria como motor do desenvolvimento brasileiro.

Albert Hirschman e o mercado interno

O economista Albert Hirschman defende que não importa o tamanho do mercado interno dos países. Se o desenvolvimento econômico for o foco da estratégia do país, ele pode ser alcançado mesmo com um mercado diminuto. Para ele, o Estado precisa induzir o processo de inovação por meio do estímulo aos empresários para que o setor privado seja encorajado a se lançar ao risco.

Para Hirschman, havendo vontade política para induzir os investimentos privados, o pequeno tamanho do mercado pode ser contornado desde que sejam priorizados investimentos públicos em serviços essenciais, como “educação, saúde pública, transporte, saneamento, energia, comunicações e logística”, que para ele são fundamentais para criar uma base onde os investimentos poderão gerar frutos.

Outro ponto abordado por Hisrchman está ligado às condições institucionais dos países. A profissionalização e modernização das instituições públicas, com especial interesse nas estruturas tributárias e no sistema financeiro, trabalharão para criar condições adequadas à diminuição da desigualdade e redistribuição equilibrada da carga tributária e do crédito para novos investimentos, nos moldes das “instituições inclusivas” de Acemoglu.

Ao preparar o terreno para os investimentos privados e para o aumento da propensão ao risco pelo lado empresarial, o Estado estimula o surgimento de um novo dinamismo na economia independente do tamanho do mercado interno, da quantidade de capital acumulada e da tecnologia disponível. O básico bem feito pode atrair investimentos privados.

Hirschman vai além dessas prerrogativas iniciais e avança na teoria de atração de investimentos para setores estratégicos, ou seja, aqueles com maior capacidade de transformação industrial e defende que o Estado seja indutor de um processo semelhante ao de substituição de importações, no qual indústrias de transformação nacionais localizadas em setores com maior propensão a estimular investimentos em outros setores, num efeito chamado por ele de backward e forward linkage effect. Como define Nassif, “efeitos de encadeamento para trás quando o aumento da produção num conjunto de setores incrementa a demanda em outros setores que lhes fornecem bens intermediários, impulsionando o crescimento do produto, emprego e renda intersetorialmente. Já o avanço da renda produz efeitos de encadeamento para frente, mediante o fomento da demanda de bens e serviços nos setores primários, secundário e terciário”.

As Leis de Nicholas Kaldor

Nicholas Kaldor, economista húngaro, complementa o modelo de desenvolvimento de Hirschman defendendo que a tríade formada por acumulação de capital, indústria de transformação e inovação são os responsáveis por taxas de crescimento econômico sustentáveis, que, no longo prazo, podem fazer com que um país subdesenvolvido complete sua trajetória de “catching up” e alcance o nível de desenvolvimento dos países desenvolvidos.

Kaldor desenvolveu algumas leis para explicar seu modelo, cujas duas primeiras, de maneira resumida e pouco didática, defendem basicamente que as taxas de crescimento da indústria de transformação estão correlacionadas com as taxas de crescimento do PIB e com a produtividade média do trabalho. Avanços maiores na produção industrial e na produtividade seriam responsáveis por manter o país na trajetória correta para alcançar níveis de desenvolvimento observados em países centrais, no longo prazo.

O papel das exportações e a Lei de Thirlwall

Kaldor avança em sua análise observando que a transferência de mão de obra excedente dos setores menos produtivos da economia para os mais produtivos resultaria no aumento geral da produtividade média do trabalho, já que setores industriais crescentes absorveriam essa mão de obra e os setores agrícolas teriam como resultado incremento de produtividade.

Ainda segundo o economista húngaro, à medida em que as forças de trabalho vão sendo assimiladas pela indústria e esse excedente aproveitável de mão de obra se extingue completamente, a única saída para os industriais é investir no aumento de sua produtividade.

A fim de sustentar o crescimento econômico, já com o amadurecimento da indústria de transformação no país, cabe ao Estado desenhar uma estratégia de comércio internacional em que, novamente no longo prazo, sua taxa de crescimento econômico comparativamente à taxa de crescimento da economia mundial esteja vinculada à atratividade de suas exportações.

O economista britânico Anthony Thirwall formulou então uma lei segundo a qual o crescimento econômico seria sustentável, no longo prazo, se ele conseguisse se desvencilhar da exportação de commodities enquanto aumentasse a exportação de bens de alta complexidade tecnológica.

A Lei de Thirwall, de maneira simplificada, sustenta que o crescimento econômico seria alcançado quando a atratividade das exportações de alta tecnologia de um país, para um incremento qualquer de renda mundial, for maior que a atratividade de suas importações para um incremento qualquer de renda doméstica.

Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe

As teorias de crescimento econômico e desenvolvimento citadas brevemente neste artigo foram seguidas em alguns momentos por economistas considerados desenvolvimentistas. Na América Latina esse grupo de economistas criou a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe.

Raúl Prebisch, economista argentino que liderou o grupo a partir de 1963, classificou os países em dois grupos, os periféricos, considerados subdesenvolvidos e os centrais, desenvolvidos. Ele rejeitava as ideias defendidas pelos liberais sobre o livre comércio internacional porque entendia que os países periféricos não estavam prontos para enfrentar a concorrência de indústrias maiores, melhores e mais eficientes desses países e precisavam de mais tempo e investimentos para preparar seus mercados.

David Ricardo, economista britânico, o pai da teoria das vantagens comparativas, defendia que os países deveriam investir naquilo que gera um menor custo de oportunidade. No caso, mesmo que os países periféricos pudessem investir em indústrias para fazer frente ao comércio internacional com os países centrais, deveriam abandonar essa ideia e se especializar na produção de commodities, porque nesse setor a distância entre a eficiência dos países centrais e periféricos é menor. Logo, se cada um se especializar naquilo que produz com maior eficiência e maior facilidade, todos os países levariam vantagem no comércio internacional.

Hoje todos percebemos as vantagens e desvantagens do modelo Ricardiano. Os países centrais tornaram-se intensivos em tecnologia em seu processo produtivo, comercializam produtos com grande valor agregado enquanto o avanço tecnológico no processo produtivo dos países periféricos continua deficiente, o que resulta inevitavelmente em desequilíbrio na Lei de Thirlwall, sendo, portanto, desvantajoso para estes últimos.

Portanto, não é sem fundamento que Prebisch e os economistas cepalinos rechaçam essa teoria e apontam que o caminho para o desenvolvimento precisa passar necessariamente pela industrialização. E vão além, sem um Plano Nacional de Desenvolvimento construído visando o longo prazo e a priorização de investimentos, os países estariam fadados à estagnação econômica e reféns de um comércio internacional cada vez mais injusto.

O Brasil possui uma participação mais ou menos ativa nesse grupo dependendo do governo de ocasião. Em encontro em setembro de 2023 na Cepal, o presidente do BNDES, Aloizio Mercadante, falou sobre os “pilares da política econômica” brasileira no atual governo, mencionando uma nova política industrial, a renovação do programa de aceleração do crescimento visto nos primeiros governos do Partido dos Trabalhadores (PT) e a indicação de um forte viés ambiental em todas as agendas.

É claro que para as demais economias latino-americanas, o BNDES é um instrumento poderoso para ajudar a avançar em projetos de reindustrialização e inovação, deixando o caminho rumo ao aumento da produtividade do trabalho levemente mais fluido, e a frase do presidente do BNDES mostrou algum alinhamento com as propostas desenvolvimentistas, mas o Brasil pode fazer mais pelo seu desenvolvimento e pelo da América Latina.

Plano Nacional de Desenvolvimento

A elaboração de um Plano Nacional de Desenvolvimento, como defendem os economistas cepalinos, conduziria os países periféricos para serem mais produtivos e competitivos internacionalmente. Na visão de Prebisch, os planos nacionais de desenvolvimento deveriam seguir um padrão no qual estivessem bem definidos alguns pontos fundamentais, como o papel do Estado, dos investimentos estrangeiros e da proteção à indústria.

Assim, o Estado deveria se preocupar em criar condições para o aumento endógeno da produtividade na indústria e para a atração de capital privado em setores prioritários com maior chance de disseminação do impacto da tecnologia na economia. O papel do investimento estrangeiro deveria ser complementar e não a única fonte de recursos para destravar o crescimento do país. Poderíamos, segundo esse raciocínio, utilizar o acúmulo de capital gerado nos setores altamente desenvolvidos no Brasil e direcionar investimentos para a indústria e inovação tecnológica.

Infelizmente não é o que vemos na economia brasileira hoje. Crescemos com foco na agricultura e na exportação de commodities, setores que, embora alcancem elevados níveis de produtividade, reverberam pouco quando comparados à indústria de transformação. Enquanto isso nossa indústria interna é deficiente e incompleta. Os setores que deveriam ser priorizados na estratégia de crescimento do país são desfavorecidos enquanto setores agrícolas e de commodities são incentivados. Essa dualidade brasileira poderia ser contornada com incentivos visando à reconstrução e modernização da indústria nacional sem deixar de lado a constante modernização do nosso setor primário-exportador.

Substituição de importações

Nassif cita o economista chileno Fernando Fajnzylber, que em seu livro La industrialización trunca de América Latina aborda os pontos que deram errado na política de substituição de importações e no processo de criação da indústria no Brasil, no México e na Colômbia. Para Fajnzylber, os problemas do desenvolvimento industrial desses países não estão relacionados à política de substituição de importações em si, mas às características resultantes da forma como se faz política nesses países.

Enquanto a política de substituição de importações precisa de método e controle, mensuração de resultados de inovação e aumento da produtividade, o que se viu nas economias que não conseguiram se desenvolver foram protecionismo desmedido e benefícios fiscais oferecidos sem estratégia ou qualquer tipo de contrapartida, além de pouco incentivo à geração endógena de tecnologia e inovação. Proteger muito nunca foi proteger bem.

Há limites para a proteção da indústria nacional e esses são estabelecidos com base num equilíbrio entre o incentivo à sua formação e a competitividade internacional. No fim, no lugar da criação de incentivos para gerarmos inovação de maneira endógena, requerida para aumentar a produtividade do trabalho no mercado interno, optamos pelo caminho mais fácil, ou seja, atrair multinacionais e oferecê-las participação em setores essenciais sem a devida transferência de sua tecnologia para as empresas brasileiras. Sim, como fez a China, talvez a maior economia do mundo em algumas décadas.

Em decorrência disso, a industrialização truncada, embora tenha possibilitado por décadas um elevado nível de crescimento econômico, não combateu a pobreza, a desigualdade social e não ajudou a economia brasileira a ser mais produtiva. Como resultado, ficamos com uma indústria falha em diversas áreas, presente mas atrasada em tecnologia e sem os mecanismos corretos para incentivar a inovação.

Porém, como avaliam os economistas cepalinos, a ineficiência do modelo de substituição de importações por si só não abona a adoção das políticas defendidas pelo Consenso de Washington, sobretudo o tratamento de choque nas economias periféricas. Para Nassif, a estagnação vivida pela economia brasileira hoje é fruto de uma industrialização realizada de maneira incompleta. O crescimento econômico com aumento da produtividade do trabalho viria por meio da “exploração do potencial ainda existente da diversificação industrial com mudança estrutural, do aumento das taxas de investimento, da incorporação de progresso técnico, da redução da desigualdade social e do respeito à sustentabilidade ambiental”.

As questões levantadas por Nassif como sugestão de encaminhamento da política econômica brasileira observando a renovação de planos nacionais de desenvolvimento são vistas, porém, timidamente nos planos plurianuais (PPAs) mais recentes.

Planos Plurianuais

Com a redemocratização brasileira o foco das políticas públicas passa a ser a construção de uma estratégia de país observando prioridades dos chamados planos plurianuais. Os PPAs são instrumentos de planejamento governamental de curto prazo, com duração de quatro anos, espelhando o mandato presidencial de ocasião. Substituíram os planos nacionais de desenvolvimento, que direcionavam as estratégias governamentais, utilizados no Brasil entre os anos 1950 e os anos 1980.

A reboque do modelo de substituição de importações, onde se privilegia o mercado interno, utilizado nos PND brasileiros e latino-americanos de uma forma geral, boas taxas de crescimento foram alcançadas, embora a produtividade do trabalho não tenha sido gerada de maneira totalmente endógena e com o fim do modelo a industrialização brasileira tenha ficado para trás com relação àquela vista nos países centrais.

No entanto, a ascensão do discurso neoliberal por meio da liderança teórica do Consenso de Washington formou a grande crítica aos modelos de desenvolvimento dos países periféricos. Países latino-americanos, asiáticos e que formavam a antiga União Soviética foram induzidos a adotar políticas neoliberais como redução do papel do Estado na economia, liberalização de preços, livre comércio internacional, privatizações e austeridade fiscal.

O volume de críticas contra os PND e a propaganda envolvendo o neoliberalismo contribuiu para o abandono dos planos nacionais de desenvolvimento e o surgimento do longo período de estagnação que vivemos na América Latina desde a década de 1980. Nesse ambiente de incerteza sobre qual política seguir, os PND deram lugar aos planos plurianuais.

O PPA 2024 a 2027 do governo brasileiro tenta recuperar a participação do Estado nas políticas responsáveis por aquecer a economia e realocar os investimentos em setores internos estratégicos. O documento apresenta direcionamentos importantes para a retomada de programas que vimos nos primeiros governos do PT que, embora ainda não sejam robustamente transformadores, apontam passos estratégicos dentro daquilo que é possível fazer hoje.

O documento menciona a desindustrialização brasileira como um problema para a diminuição da participação da indústria no PIB e para o crescimento econômico e o desenvolvimento regional e apresenta um programa que “visa fortalecer as áreas de pesquisa e produção de conhecimento aplicado às atividades econômicas por meio do fomento da colaboração entre institutos de ciência e tecnologia e empresa, do estímulo a projetos e empresas inovadoras, do fomento de atividades de pesquisa e desenvolvimento nas empresas”.

Entre os objetivos específicos para a reindustrialização brasileira estão o incentivo à colaboração entre institutos de pesquisa e o mercado, visando a um crescimento endógeno da inovação, ampliar os investimentos em P&D, aumentar os incentivos fiscais à inovação e fomentar a transformação digital nos complexos industriais.

O PPA cita ainda como gargalos a serem enfrentados pela reindustrialização brasileira as dificuldades “normativas, regulatórias e procedimentais” que o empresário enfrenta na implementação de seus projetos, e aponta como objetivos específicos para a melhora do cenário, a simplificação e desburocratização do ambiente de negócios, a ampliação da produção industrial em bases sustentáveis com aumento do “valor agregado, intensidade tecnológica e inovação” e melhorar a infraestrutura.

Projeções do PPA 2024 – 2027

O Plano Plurianual 2024 – 2027 traz ainda projeções de como estarão alguns indicadores da reindustrialização no Brasil no final do ciclo político iniciado em 2023. O documento aponta, por exemplo, uma elevação das exportações de produtos de média e alta tecnologia de US$ 49 bilhões para US$ 54 bilhões entre 2022 e 2027, um aumento do valor adicionado da indústria de transformação em proporção do PIB de 11,12% em 2022, para 14,85% em 2027.

No objetivo específico envolvendo a produtividade e a competitividade da economia com o fortalecimento dos encadeamentos produtivos e a melhoria do ambiente de negócios, estima um aumento da produtividade por pessoal ocupado de R$ 72.679 em 2022 para R$ 80.244 em 2027, além da ampliação da taxa de investimento, ou seja, Formação Bruta de Capital Fixo em proporção do PIB partindo de 18,82% em 2022 para 19,61% em 2027.

As estimativas do PPA 2024 – 2027 para a ampliação do desenvolvimento da ciência, tecnologia e inovação, embora otimistas, continuam tímidas. Os gastos com pesquisa e desenvolvimento como proporção do PIB sairiam de 1,14% em 2020 e alcançariam 1,5% em 2027.

O progresso apresentado nos indicadores do PPA, que na verdade nada mais são do que uma estimativa otimista dos números que teremos em 2027, embora apresentem uma meta para o resultado das políticas públicas criadas para o desenvolvimento econômico do país, ainda será, para efeitos da transformação da economia brasileira, uma evolução aquém do potencial que temos. É tímido e pouco ousado, infelizmente.

Um novo Plano Nacional de Desenvolvimento para o Brasil

Os indicadores estimados no PPA são aquilo que pode ser feito em termos de investimentos para estimular a indústria brasileira, sem abandonar a priorização das pautas social e ambiental. Trata-se de uma leve melhora no direcionamento apenas. Pode se tornar o ponto de inflexão da nova política de desenvolvimento do Brasil se o governo tiver boas avaliações no final do período e dobrar a aposta pela neoindustrialização brasileira.

Sendo um PPA ou um PND, o importante é a mentalidade de longo prazo que o governo brasileiro precisa assumir pensando no progresso da indústria via incentivo ao progresso técnico e transferência dessas inovações para o restante da economia. O professor André Nassif, por exemplo, cita alguns pontos importantes a serem considerados na elaboração de um novo PND.

Por exemplo, a priorização de investimentos em infraestrutura física e humana, o incentivo a setores com potencial de disseminação de tecnologia, aumento da competitividade da exportação de produtos de média e alta complexidade tecnológica, a revisão dos benefícios fiscais e a forte cobrança sobre as metas para o desenvolvimento dos setores que os receberam, melhor aproveitamento e incentivo aos investimentos estrangeiros diretos com a devida transferência de tecnologia e o equilíbrio das estratégias de proteção e incentivo à competição das indústrias nascentes no Brasil.

Claramente quem lidera esse processo de transformação é o Estado. A iniciativa privada, a agroindústria brasileira e as multinacionais aqui presentes têm pouco ou nenhum interesse em mudar o estado das coisas. Mesmo acreditando que hoje estamos na direção certa, o Brasil pode fazer mais pelo seu próprio desenvolvimento.

Rafael Cabral Maia é economista.