O Brasil como um ator singular na paz internacional

A participação mais ativa do Brasil nas operações de paz da ONU, traduzida principalmente através da sua atuação na Minustah,[1] e auto avaliada no discurso oficial e nos recentes fóruns de discussão brasileiros como um caso de sucesso,[2] pode sugerir uma inserção mais qualificada do país na esfera da paz internacional. Contudo, um olhar mais abrangente e reflexivo mostra, por um lado, que o legado deixado no Haiti é bastante frágil e, por outro, que a inserção brasileira nessa área continua míope e subalterna.[3] Uma inserção do Brasil que seja genuinamente qualificada e singular na esfera da construção da paz internacional passa necessariamente por uma outra lógica de atuação. Esta deve direcionar-se, ao contrário da atual lógica militarista e estadocêntrica dominante atualmente, rumo a uma atuação ancorada na ideia de paz por meios pacíficos.[4]

O Brasil nas operações de paz

A esfera da paz internacional apresenta-se como uma dimensão natural para a inserção brasileira mais qualificada no cenário internacional. Dentre as razões para isso, destacam-se, por exemplo: (1) a última guerra em que o país se envolveu foi a Segunda Guerra Mundial; (2) o Brasil possui fronteiras definidas e não disputadas desde o início do século XX; (3) o país tem uma relação pacífica com o seu entorno estratégico e a última guerra com uma mobilização massiva de tropas, contra um país vizinho, foi durante a Guerra do Paraguai no século XIX; (4) apesar de frequentemente esquecido, o Brasil é um membro fundador da ONU, uma organização cuja razão de existir é a construção da paz no cenário internacional; e (5) a política externa brasileira pauta-se, tradicionalmente, pela não intervenção, pela defesa da paz e pela solução pacífica dos conflitos, o que se encontra definido entre os princípios fundamentais das relações internacionais do Brasil no art. 4^o da sua Constituição Federal.

Não por acaso, o país é um longevo participante das operações de paz. Apesar de ter, na maior parte do tempo, uma contribuição muito pequena, o Brasil integra os esforços de paz da ONU desde a primeira operação de paz colocada em prática em 1948 e esteve presente em 50 das 71 operações de paz autorizadas até hoje. Isso representa um grau de participação de quase 70%. Em termos gerais, é possível dividir tal participação em quatro fases: (1) de 1957 a 1967; (2) de 1968 a 1988; (3) de 1989 a 2004; e (4) de 2004 em diante.

As duas primeiras ocorreram durante o período da Guerra Fria. Na primeira fase, o Brasil contribuiu com pequeno número de militares enviados a locais como a República do Congo e a fronteira entre a Índia e o Paquistão. Nessa fase, a maior contribuição foi enviada ao Suez na segunda metade da década de 1950 (Unef I). A segunda fase, por outro lado, caracteriza-se por um desengajamento brasileiro das operações de paz. Vivendo uma ditatura militar, o país distanciou-se das instituições internacionais multilaterais, e com a ONU isso não foi diferente.

As duas últimas fases ocorreram já no período pós-Guerra Fria. A terceira, de 1989 a 2004, iniciada após o processo de redemocratização no país, é marcada por um retorno às operações de paz. Nesse período, o Brasil integrou as operações enviadas a locais como El Salvador e Moçambique, devendo-se destacar a participação na missão de paz em Angola (Unavem III) durante a segunda metade da década de 1990. A quarta e última fase inicia-se em 2004 com a participação brasileira na missão de paz no Haiti (Minustah). Desse momento em diante, o país não só aumentou o número de militares enviados ao terreno, chegando a figurar em 2012 como o 11º maior provedor de tropas para as operações da ONU,[5] como também passou a assumir maiores responsabilidades com a paz internacional.

Dentre essas responsabilidades, mencionam-se: (1) a indicação sucessiva de um oficial general brasileiro para a função de comandante da componente militar (Force Commander) da Minustah, desde o início da missão em 2004; (2) a ocupação do cargo de Diretor para Parcerias Estratégicas em Manutenção da Paz no Departamento de Operações de Paz e Apoio ao Terreno da ONU; (3) a indicação, em 2013, de um oficial general brasileiro como Force Commander da Missão da ONU na República Democrática do Congo (Monusco), a maior em atividade no momento, que inclui uma brigada de intervenção com mandato para realizar ações ofensivas para neutralizar grupos armados de oposição ao Estado central; e (4) a liderança, desde 2011, da Força-Tarefa Marítima da Força Interina da ONU no Líbano (Unifil), a primeira e única operação de paz a incluir em seu mandato um componente especificamente marítimo.

Perante esse quadro, pode-se ter a impressão de que o país tem uma inserção qualificada na esfera da paz internacional. Um olhar mais atento, porém, permite observar o quanto a mesma é míope e subalterna. Por um lado, é míope pois o Brasil pauta a sua inserção no mero envio de tropas ao terreno para conter as expressões mais superficiais da violência, sem contribuir de forma relevante para reduzir a violência estrutural, evidenciada por condições políticas, econômicas e sociais injustas, que estão nas raízes mais profundas dos conflitos. Isso mostra uma visão de paz limitada, militarizada, e sobretudo questionável do ponto de vista da construção de uma paz sustentável. Por outro lado, a inserção é subalterna pois o Brasil se submete ao papel que lhe é reservado nas operações de paz enquanto instrumento da manutenção de uma ordem internacional (neo)liberal.[6] Dentro dessa lógica instrumental, não é coincidência o fato dos países do Norte Global serem os principais tomadores de decisão e financiadores do processo, e os países do Sul Global seus principais operacionalizadores. Ao inserir-se acriticamente dentro desta distribuição internacional de trabalho relativamente à construção da paz internacional, o país não só participa ativamente na reprodução da sua própria subalternidade, como também, o que é ainda mais grave, assume tal subalternidade com indisfarçável ufanismo e entusiasmo.

Nesse ponto, a narrativa construída sobre a intervenção no Haiti tem um papel fundamental. O Brasil necessita que a sua participação na Minustah, a mais duradoura e profunda de sua história, seja vista como um grande caso de sucesso e de atuação singular. Qualquer fissura nesta imagem otimista coloca em xeque a narrativa sobre o posicionamento brasileiro enquanto construtor da paz na cena internacional. Essa narrativa de sucesso, porém, não consegue esconder o fato de que, mesmo após treze anos de Minustah, o Haiti permanece com níveis de renda, educação e saúde em situação não muito diferente da observada no início da intervenção, apesar da imensa rede de atores e de recursos prometidos para a reconstrução e desenvolvimento, principalmente a partir do terremoto de 2010. Com um Índice de Desenvolvimento Humano variando entre 0,447 e 0,493 durante todo o período da intervenção, o Haiti continua a figurar entre os países menos desenvolvidos do mundo e como o mais pobre das Américas.[7] Isso significa que as capacidades e oportunidades de acesso aos mínimos padrões de saúde, educação e bem-estar social e econômico da quase totalidade da população continuam em níveis muito aquém dos aceitáveis, mantendo presentes as raízes estruturais que têm levado às sucessivas ondas de instabilidade no país. Ao olhar para esse quadro, a pergunta chave é: como atuar de forma realmente qualificada na construção da paz?

A paz por meios pacíficos

Considerando o breve panorama descrito, a conclusão a que se chega é que não existe margem para uma atuação genuinamente singular do Brasil dentro do atual modelo dominante de pacificação da ONU, a menos que o país adote uma alternativa de fato radical sobre o que significa intervir em nome da construção da paz. Embora as operações de paz se assemelhem cada vez mais a uma operação de guerra, é preciso relembrar que as suas bases conceituais e as contribuições teóricas do seu campo próprio de reflexão ─ os Estudos para a Paz ─ têm procurado mostrar que a qualidade de uma operação de paz está na sua capacidade de traduzir em políticas e práticas o conceito de paz em toda a sua extensão direta, estrutural e cultural. Isto significa que não só a preocupação com a contenção das formas superficiais de violência física, mas também a transformação das suas raízes estruturais e culturais mais profundas são cruciais para a construção de um ambiente de paz abrangente e sustentável nas sociedades imersas em conflitos violentos.

Afirmar que a Minustah não tinha por propósito desenvolver o Haiti, mas apenas estabilizar o país, só confirma a visão estreita que está por trás dessa concepção de paz. Treze anos de maciça presença militar internacional no Haiti é um tempo demasiadamente longo para devolver ao povo haitiano um país apenas “mais estável” do que no início da intervenção (leia-se com índices marginalmente menores de violência direta provocada por gangues de criminosos), apesar da maciça indústria de ajuda humanitária e das agências de desenvolvimento que atuaram e continuam a atuar no país. Avaliar o sucesso da Minustah pela marginal redução da violência direta e por objetivos auto justificados dos interventores – sem levar em consideração a necessidade de transformar as raízes estruturais de ordem política, social e econômica que estão latentes na base da violência – faz com que essa missão corra o risco de ser lembrada como mais uma ocupação militar estrangeira, como tantas outras já realizadas no Haiti; que embora chamadas de operação de paz, não conseguem esconder o seu propósito não declarado – conter, através do uso robusto da força, populações periféricas e evitar que elas ofereçam uma ameaça aos objetivos da governança liberal da segurança global.

Ao inserir-se dentro desse modelo, o Brasil não passa de um instrumento útil ao centro liberal do sistema, ainda que o país não reconheça isto e pareça satisfeito com as oportunidades e benefícios táticos e operacionais que consegue eventualmente auferir. Os movimentos atuais da política externa e da defesa no sentido de manter o envolvimento militar brasileiro em outras missões no continente africano ─ na República Centro-Africana, na República Democrática do Congo ou no Mali, todas coincidentemente definidas como missões de estabilização ─ mostram que as oportunidades para atingir objetivos táticos e operacionais das Forças Armadas continuam a definir o papel do Brasil como provedor da paz, mantendo o país dentro da distribuição de trabalho consagrada pelo modelo de intervenção dominante.

A inserção do Brasil de uma forma realmente diferenciada, criativa e prestigiada nas operações de paz requer que se vá além do mito da “singularidade brasileira”, baseada numa suposta solidariedade mestiça e pautada na fábula sociológica de uma identidade alegre, igualitária, pluralista e não racista, que tem sido instrumentalizada para mostrar como o país tem uma capacidade singular de usar o seu aparato militar de uma forma mais simpática. O grande potencial da singularidade brasileira como construtor da paz não está nessa identidade nacional imaginada, mas sim nos próprios princípios constitucionais que fundamentam o seu posicionamento internacional e na tradução desses princípios dentro de um entendimento de paz por meios pacíficos. Isso passa pela adoção de um modo realmente genuíno de atuação, que desmilitarize a concepção de paz e defenda formas de intervenção não ofensivas e não violentas, majoritariamente composta por civis, que inclua uma proporção equilibrada de homens e mulheres, bem como maiores contingentes de policiais e agentes da defesa civil, médicos, enfermeiros, engenheiros etc. Isso envolve, igualmente, uma interação estreita com as sociedades locais, não sob a forma de operações psicológicas destinadas a cooptar a aceitação local para a presença militar estrangeira, mas sim com o propósito de identificar e contribuir para superar as necessidades concretas de segurança e desenvolvimento das comunidades mais afetadas pela violência. É nessa paz por meios pacíficos que reside o grande potencial de uma atuação qualificada e singular do Brasil nos esforços internacionais de construção da paz.

*Ramon Blanco é professor da Universidade Federal da Integração Latino-Americana, onde coordena o Núcleo de Estudos para a Paz e a Cátedra de Estudos para a Paz, e é docente no Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Federal do Paraná; e Gilberto Oliveira é professor da Universidade Federal do Rio de Janeiro e coautor de Incursões na teoria da resolução de conflitos, UAL/Observare, Lisboa, 2017.

[1] Mission des Nations Unies pour la Stabilisation en Haiti, no acrônimo em francês.

[2] Ver, por exemplo, declarações do ministro da Defesa (https://g1.globo.com/mundo/noticia/brasil-encerra-participacao-na-missao-de-paz-da-onu-no-haiti.ghtml) e o Simpósio Internacional “Brasil no Haiti, um caso de sucesso” (http://www.ccopab.eb.mil.br/pt/noticias-do-centro/145-2017/979-ccopab-lembra-sucesso-brasileiro-no-haiti-em-simposio-internacional).

[3] Ver Ramon Blanco, “A miopia brasileira na construção da paz internacional”, Le Monde Diplomatique Brasil, fev. 2016.

[4] Aqui, toma-se por empréstimo a expressão proposta por Johan Galtung (Peace by Peacefull Means [Paz por meios pacíficos], SAGE, London, 1996).

[5] Ver Nações Unidas, “Monthly Report – Ranking of Military and Police Contributions to UN Operations” [Relatório mensal: ranking das contribuições policiais e militares para as operações da ONU], 2012. Disponível em: http://www.un.org/en/peacekeeping/contributors/2012/ranking.zip.

[6] Ver Ramon Blanco, “Normalizando anormais na sociedade internacional: operações de paz, Foucault e a Escola Inglesa”, Relações Internacionais, mar. 2017 (53), p.83-107.

[7] Ver tabela 1, anexo, Human Development Report 2016, Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, disponível em: <http://www.br.undp.org/content/dam/brazil/docs/RelatoriosDesenvolvimento/undp-br-2016-human-development-report-2017.pdf>.