O impacto da aprovação da Convenção Interamericana contra o Racismo

Não há o que se comemorar em termos de garantias de direitos humanos para a metade da população brasileira ou para a Maioria Minorizada[1] nesse ano de 2020 – marcado pelo destaque dado ao tema racial e a pandemia. O Brasil segue sendo o país que mais mata negros e negras[2] e agora assume a marca dos países que menos protegem as crianças: somente no Rio de Janeiro, 12 crianças negras foram assassinadas em 2020.

A pandemia, por outro lado, desvelou o que sempre esteve à vista para a maioria da população do país: negros morrem mais[3] em razão das desigualdades sociais, que determinam que morem em lugares insalubres, que trabalhem de forma precária e presencial, que acessem um sistema de saúde público sucateado, que se alimentem mal, e que por isso não possam seguir as regras de sobrevivência à covid-19.  Contudo, a mobilização social cresceu nesse período e novas questões pautaram o debate público nacional e internacionalmente. Uma delas foi o tema da eliminação do racismo.

Convenção contra o racismo

No cenário internacional dos direitos humanos, um tema avançou silenciosamente e poderá inaugurar um novo capítulo de lutas no Brasil. Em fevereiro de 2020, entrou em vigor a Convenção Interamericana contra o Racismo, a Discriminação Racial e Formas Correlatas de Intolerância, da Organização dos Estados Americanos (OEA).

Foram 19 anos desde a primeira rodada de negociação interamericana, de iniciativa do governo brasileiro e na esteira das negociações para a 3ª Conferência Mundial contra o Racismo, a Xenofobia e Intolerâncias Correlatas da Organização das Nações Unidas (ONU). Em 2001, o Brasil participou da proposição e aprovação, pela Assembleia Geral da OEA, da Resolução 1774, que encarregou o Conselho Permanente – órgão executivo da Assembleia Geral da OEA – de “avançar na consideração da necessidade de uma convenção interamericana para prevenir, punir e erradicar o racismo e toda forma de discriminação e intolerância”.[4]

Iniciativas como essa ocorreram em um contexto político internacional de ressurgimento da temática racial, com a Conferência das Nações Unidas sobre Racismo que ocorreria em Durban, África do Sul, em 2001. Em 2000, a sociedade civil brasileira, representada pala articulação dos diversos segmentos do Movimento Negro do país, logrou articular e participar de uma mobilização regional relevante na Conferência Regional das Américas ocorrida no Chile em 2000 e, partir daí, pautar a temática também junto ao sistema interamericano.[5]

Por outro lado, o Brasil mudava naquele momento o rumo de sua política interna com a chegada ao Poder Executivo do Partido dos Trabalhadores e com a criação da Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (Seppir), em 2003. Nesse diapasão, em 2005, o Brasil apresentou à Assembleia Geral da OEA o projeto de resolução que criaria o Grupo de Trabalho (GT) encarregado da elaboração do anteprojeto da Convenção Interamericana Sobre Racismo e Toda Forma de Discriminação e Intolerância. O país assumiu a presidência do GT por três anos consecutivos.

Depois de um processo longo de negociação, a Convenção foi finalmente adotada na 43ª sessão ordinária da Assembleia Geral da OEA, ocorrida na Guatemala, em 2013. A Convenção entrou em vigo em 20 de fevereiro de 2020, depois do trigésimo dia de depósito do segundo instrumento de ratificação, feito pelo México – o governo uruguaio havia sido o primeiro país a ratificar a Convenção, em 2018.

O Brasil, apesar de ter sido um dos pioneiros na proposição da Convenção e a tendo assinado em 06 de junho de 2013, juntamente, mas em datas distintas, com Argentina, Bolívia, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, Haiti, Peru e Panamá, incongruentemente não foi expedito na iniciação do processo de aprovação interna do tratado.

Aqui é preciso destacar que, no ordenamento jurídico brasileiro, para aprovação de tratados internacionais prevalece a conjunção de vontades do executivo e do legislativo. Assim, para qualquer tratado de direitos humanos gerar responsabilidade internacional para o Brasil e adquirir validade interna, é necessário aprová-lo primeiro no Congresso Nacional e depois promulgá-lo pelo poder executivo.

No Brasil, o processo de aprovação da Convenção começou a tramitar em 2016 – quando a Presidência da República encaminhou o pedido de aprovação da Convenção Interamericana contra o Racismo para o Congresso[6], mais de três anos após a assinatura.[7]

Para se ter uma ideia, o processo de aprovação interna da Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência levou dois anos para ser incorporados ao sistema jurídico brasileiro. A Convenção foi aprovada em Nova Iorque e assinada pelo Brasil em 30 de março de 2007. Seguindo o rito especial foi votada em dois turnos em cada casa do Congresso Nacional e aprovada por meio do Decreto Legislativo N. 186, em 20 de agosto de 2008. Em 1 de agosto de 2008, o Brasil ratificou a Convenção perante a ONU e em 25 de agosto de 2009 promulgou o Decreto N. 6949 aprovando a Convenção. Foram dois anos entre a assinatura em Nova Iorque a entrada em vigor no Brasil. Mesmo outros instrumentos de direitos humanos mais recentes, aprovados em rito simples, não levaram tanto tempo para serem encaminhados para o Congresso.

Motivo da demora

O motivo pelo qual a Convenção Interamericana contra o Racismo não foi encaminhada ao Congresso logo após a sua assinatura em 2013 é um tema a ser investigado. Talvez a resposta possa nos dar uma medida da relevância que a temática racial estava tendo, naquele quadrante junto ao governo federal.

Voltando para a tramitação, a Convenção foi enviada para o Congresso Nacional, por meio da mensagem do poder executivo, com expressa menção de interesse do executivo de ver a Convenção incorporada ao ordenamento jurídico brasileiro com equivalência a emenda constitucional, conforme o parágrafo 3° do artigo 5° da Constituição Federal.[8]

Tendo tramitado nas Comissões de Relações Exteriores e de Defesa Nacional, Direitos Humanos e Minorias e de Constituição e Justiça e de Cidadania, entre 2016 e 2018, foi aprovada em cada comissão, transformada no Projeto de Decreto Legislativo nº 861 de 2017 e encaminhada para o Congresso.

Somente agora, sob a liderança de deputados e deputadas comprometidos com o combate ao racismo, tendo à frente o deputado Orlando Silva (PCdoB/SP), um deputado negro,  que em 09 de dezembro de 2020, o texto foi aprovado em primeiro turno, com 414 votos favoráveis, 39 desfavoráveis e 4 abstenções perfazendo um total de 457 votos e em segundo turno, com 417 votos favoráveis, 42 desfavoráveis e 3 abstenções, num total de 462. O projeto segue agora para votação no Senado.

Concluído o processo de aprovação da Convenção segundo o rito especial da Constituição Federal, este será o terceiro instrumento internacional incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro com status constitucional,[9] ou seja, o teor da Convenção Interamericana contra o Racismo será considerado equivalente à emenda constitucional, tendo, portanto, nível constitucional na hierarquia do ordenamento jurídico brasileiro.

A Convenção passará a integrar o bloco de constitucionalidade restrito, podendo servir de parâmetro para avaliar a constitucionalidade de qualquer norma infraconstitucional. As leis e atos normativos só serão válidos se forem compatíveis com a Convenção, cabendo ao Judiciário realizar o chamado controle de convencionalidade nacional das leis, utilizando a Convenção como parâmetro de equivalência constitucional.[10]

Do ponto de vista de seu conteúdo normativo, a Convenção Interamericana contra o racismo reafirma, atualiza e aperfeiçoa noções consagradas na Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial das Nações Unidas, de 1965. Ela elabora uma definição específica e objetiva de racismo como “teoria, doutrina, ideologia ou conjunto de ideias que enunciam um vínculo causal entre as características fenotípicas ou genotípicas de indivíduos ou grupos e seus traços intelectuais, culturais e de personalidade, inclusive o falso conceito de superioridade racial”, que não havia na Convenção da ONU, nem no Estatuto da Igualdade Racial (Lei n° 12.288/2010). Ademais, elabora o conceito de discriminação racial indireta o que equivaleria ao conceito de racismo institucional que há muito tempo vem sendo mobilizado em decisões de órgãos internacionais de proteção dos direitos humanos; o de discriminação racial múltipla ou agravada que se aproxima ao conceito de interseccionalidade; e o de intolerância, e propõe um marco protetivo em qualquer âmbito da vida pública ou privada.

No artigo relativo aos deveres do Estado (Art. 4), a Convenção estabelece um rol de direitos a serem garantidos pelo Estado que aponta para uma adequação de vários marcos normativos domésticos, consoante o entendimento do art. 7 também da Convenção.

Assim como a Convenção Internacional da ONU, a Interamericana propõe a adoção de medidas especiais, ou ações afirmativas, com o proposito de promover condições equitativas para igualdade de oportunidade e inclusão para vítimas do racismo.

A Convenção estabelece a criação de uma instituição nacional responsável por monitorar o cumprimento das normas estabelecidas pela Convenção (Art. 13). A Convenção também indica a Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) como órgão de supervisão internacional do cumprimento da Convenção (o que já ocorreria independentemente da indicação), mas também como órgão de consulta, assessoramento e cooperação para a temática. No que tange a competência da Corte Interamericana de Direitos Humanos para julgar casos de violação à Convenção, será necessário que o Estado expressamente assim o faça. Ademais, será estabelecido um Comitê Interamericano para a Prevenção e Eliminação do Racismo, Discriminação Racial e Todas as Formas de Discriminação e Intolerância, o qual será constituído por um perito nomeado por cada Estado Parte, que exercerá suas funções de maneira independente e cuja tarefa será monitorar os compromissos assumidos nesta Convenção.

Além de sua força vinculante e obrigatoriedade de cumprimento de suas disposições no âmbito doméstico dos Estados, no plano internacional a Convenção cria um arcabouço normativo subsidiário para apuração e julgamento da responsabilidade internacional do Brasil em denúncias de racismo em suas mais diversas formas.

Sua recepção no âmbito interno com status constitucional tem o condão de dar mais densidade jurídica ao ordenamento jurídico brasileiro no que concerne às leis que criminalizam práticas racistas, às leis que promovam práticas antirracistas e por sua vez a toda uma produção de políticas públicas que tenham como objetivo combater o racismo no país, seja no âmbito público, seja no âmbito privado.

A gramática internacional dos direitos humanos ainda pode desempenhar um papel importante como campo de afirmação de processos emancipatórios e ser utilizada de forma contra-hegemônica por meio da atuação organizada, estratégica e em rede dos movimentos sociais que lutam contra o racismo.

Nesse sentido, a Convenção, apesar de tardiamente aprovada pelo Brasil – sete anos após a sua assinatura -, pode nos dar a senha para disputar no Sistema de Justiça Brasileiro as  condições formais e materiais de aplicação de direitos e garantias sob as bases das reivindicações normativas da população negra brasileira e no Sistema Interamericano de Direitos Humanos (CIDH, Corte e futuro Comitê) a formação de standards que garantam uma verdadeira equidade racial e  incidam e orientem políticas públicas nacionais antirracistas de alta densidade.

Maria do Carmo Rebouças dos Santos é professora de Direito da Universidade Federal do Sul da Bahia. Doutora em Desenvolvimento, Sociedade e Cooperação Internacional pela Universidade de Brasília. Coordenadora do Grupo de Pesquisa Usos Emancipatórios do Direito UFSB/CNPq. Possui longa experiência de atuação na área internacional dos direitos humanos realizando litígio estratégico e advocacy junto a ONU e OEA. Foi advogada do Escritório Nacional Zumbi dos Palmares, em Salvador – Bahia. Foi fellow lawyer do Global Rights, em Washington, DC, becária Romulo Gallegos e advogada especialista da Comissão Interamericana de Direitos Humanos da OEA, em Washington DC.

[1] Termo cunhado pelo cientista social Richard Santos em seu livro “Maioria Minorizada um dispositivo analítico de racialidade”, Rio de Janeiro: Editora Telha, 2020.

[2] Apenas em 2018, para citar o exemplo mais recente, os negros (soma de pretos e pardos, segundo classificação do IBGE) representaram 75,7% das vítimas de homicídios, com uma taxa de homicídios por 100 mil habitantes de 37,8. Comparativamente, entre os não negros (soma de brancos, amarelos e indígenas) a taxa foi de 13,9, o que significa que, para cada indivíduo não negro morto em 2018, 2,7 negros foram mortos. Da mesma forma, as mulheres negras representaram 68% do total das mulheres assassinadas no Brasil, com uma taxa de mortalidade por 100 mil habitantes de 5,2, quase o dobro quando comparada à das mulheres não negras. Ao analisarmos os dados da última década, vemos que as desigualdades raciais se aprofundaram ainda mais, com uma grande disparidade de violência experimentada por negros e não negros. Entre 2008 e 2018, as taxas de homicídio apresentaram um aumento de 11,5% para os negros, enquanto para os não negros houve uma diminuição de 12,9%. IPEA, Atlas da Violência 2020, 2020, p. 47.

[3] Dados do Instituto Polis. Raça e covid no município de São Paulo, julho, 2020. https://polis.org.br/estudos/raca-e-covid-no-msp/. Dados IBGE PAND Covid 19, Setembro 2020. https://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/livros/liv101763.pdf. Acessada em 15 Dez 2020.

[4] A Resolução 1774 (AG/RES. 1774 – XXXI-O/01), poderá ser acessada em: http://www.oas.org/juridico/spanish/ag01/agres_1774.htm. Em 2000 outra Resolução havia exortado o tema na Assembleia Geral da OEA.

[5] Como foi anos mais tarde com a incidência dos movimentos negros e apoio financeiro da SEPPIR para a criação da Relatoria Direito das Pessoas Afrodescendentes e contra a Discriminação Racial, na Comissão Interamericana de Direitos Humanos da OEA.

[6] Dois dias antes da Presidenta Dilma Rousseff ser afastada do cargo para ser julgada em um processo de impeachment sem nenhuma base legal.

[7]Informação disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1675400&filename=Avulso+-PDC+861/2017. Acessada em 15 Dez 2020.

[8]Informação disponível em https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1675400&filename=Avulso+-PDC+861/2017. Acessada em 15 Dez 2020.

[9] O primeiro foi a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e o seu Protocolo Facultativo ((Decreto Nº 6.949, de 25 de agosto de 2009) e o segundo foi o ratado de Marraqueche para Facilitar o Acesso a Obras Publicadas às Pessoas Cegas, com Deficiência Visual ou com Outras Dificuldades para Ter Acesso ao Texto Impresso (Decreto Nº 9.522, de 8 de outubro de 2018).

[10] André de Carvalho Ramos, Curso de Direitos Humanos, São Paulo: Saraiva Educação, 2018.