O Projeto de Autonomia do Banco Central: independência dos políticos ou da democracia?

OBSERVATÓRIO DA ECONOMIA CONTEMPORÂNEA

O projeto de autonomia do Banco Central: independência dos políticos ou da democracia?

por Ernani Torres e Norberto Montani Martins
Abril 26, 2019
Imagem por Agência Brasil
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As pautas econômicas dos últimos anos compartilham uma característica: decisões de cunho eminentemente político são “vendidas” como sendo estritamente técnicas. O véu de tecnicidade perpassou todas as discussões da política fiscal e da reforma da previdência, ainda em curso, e agora alcança um novo campo: o da independência do Banco Central (BCB).

Essa ideia está longe de ser nova, pelo menos entre os economistas. Para seus defensores, as políticas levadas a cabo pelos bancos centrais podem afetar a atividade econômica e o nível de emprego, porém esses efeitos seriam passageiros e se verificariam somente em um horizonte curto de tempo. Por isso, o objetivo exclusivo dos bancos centrais deveria ser a busca pelo controle da inflação, a única consequência persistente da política monetária.

Esta visão leva, ainda, a um dilema. Se o banco central é capaz de afetar a atividade e o emprego e o Executivo é responsável por escolher seus diretores e presidente, poderia haver situações em que, para alcançar resultados políticos favoráveis, os governantes se veriam tentados a induzir o banco central a perseguir políticas de expansão do da renda, apesar de, com isso, estarem comprometendo a estabilidade de preços.

A solução para esse problema seria, então, promover a independência ao banco central em relação ao Executivo. Garantir-lhe autonomia não só operacional, mas também formal, desvinculando a nomeação de seus dirigentes da vontade do governo corrente. Essa medida seria fundamental para evitar possíveis tendências inflacionistas no gerenciamento técnico da política monetária. Como foi colocado pelo atual presidente do BCB, Roberto Campos Neto: “Com a autonomia do banco central, você desfaz o vínculo do ciclo político com o ciclo da política monetária”.

As propostas de autonomia que já circularam no Legislativo brasileiro trataram o tema a partir da imposição de mandatos fixos para os diretores e o presidente do BCB, que seriam nomeados pelo presidente da República, após prévia aprovação do Senado. Além disso, os mandatos desses dirigentes não seriam coincidentes com as eleições do Executivo Federal. Por fim, caso o governante decidisse pela exoneração um desses dirigentes, deveria submeter ao Senado uma justificativa apropriada e, observado o direito de defesa em sessão pública, a decisão final ficaria a cargo desta casa legislativa.

Essas mudanças, além de exigirem a participação do Senado na escolha dos dirigentes do banco central, assegurariam que o Presidente da República, eleito democraticamente para levar a cabo um conjunto de políticas, não seria mais capaz de no início do seu mandato garantir uma coordenação entre a condução da política monetária e os demais instrumentos de atuação econômica do governo. É neste ponto que a gravidade da ideia começa a se revelar.

A proposta enviada pelo atual governo ao Congresso, contudo, vai muito além da questão dos mandatos dos dirigentes do Banco Central em pelo menos cinco outros pontos: (i) fixa a estabilidade de preços como objetivo fundamental da atuação do BCB, inclusive à frente à estabilidade do sistema financeiro; (ii) institui a base legal para a instituição remunerar depósitos dos bancos; (iii) retira o status de ministério do BCB e o isola de qualquer subordinação ministerial, além de “desidratar” as atribuições do Conselho Monetário Nacional ; (iv) restringe a possibilidade de exoneração dos dirigentes; e (v) isola a diretoria do Banco de qualquer possibilidade de responsabilização administrativa ou judicial de seus atos na condução da política monetária e cambial, excetuando os casos de fraude e dolo, e estende esse privilegio a todas as administrações anteriores, em uma ampla anistia aos ex-dirigentes do BCB que hoje respondem a processos pelos seus atos.

O primeiro ponto é condizente com a visão teórica que embasa a tese de autonomia do banco central. Entretanto, a proposta é mais restritiva em comparação com as anteriormente apresentadas ao Legislativo, na medida em que elimina a preocupação que o BCB deveria também ter com o nível de renda e emprego. Outros bancos centrais no mundo, como por exemplo o Fed norte-americano e o Banco da Reserva da Austrália, têm que se preocupar igualmente com as tendências da inflação e do nível de atividade econômica.

O segundo ponto estabelece a base legal para que o BCB passe a usar os depósitos remunerados dos bancos como instrumento para enxugar a liquidez, ao lado das operações compromissadas com títulos públicos. Esse mecanismo passou a ser utilizado nos Estados Unidos depois da crise de 2008 em paralelo às operações de recompra de dívida federal. Esse novo instrumento possibilitaria, em princípio, que o Tesouro Nacional reduzisse a necessidade de emitir títulos com a finalidade de instrumentalizar a política monetária. Pouco se discutiu sobre esta possibilidade e é necessário ampliar o debate sobre sua viabilidade e, principalmente, sobre as implicações dessa medida sobre a fixação da taxa de juros básica e o funcionamento do mercado monetário.

Por fim, os últimos três pontos se coadunam para isolar o BCB de qualquer escrutínio democrático de maior fôlego. Exclui-se o BCB do “organograma” do governo, conferindo-lhe status especial, separado do poder Executivo. Os dirigentes da instituição só estariam sujeitos à exoneração em um número restrito de situações de difícil comprovação e mesmo assim se realizassem erros de forma persistente. Além disso, não poderiam mais ser responsabilizados judicial e administrativamente por suas ações nos campos da supervisão financeira e das políticas monetária e cambial.

Esse último aspecto é particularmente grave. Há vinte anos, em janeiro de 1999, o BCB decidiu alterar o regime cambial e causou um choque importante na taxa de câmbio. Este choque teria levado os bancos Marka e FonteCindam à falência, em função das elevadas posições especulativas que haviam assumido em operações com derivativos. Entretanto, o BCB optou naquela oportunidade por salvar os dois bancos – e em alguma medida seus dirigentes e proprietários – sob a justificativa de que estaria assim evitando uma crise sistêmica.

O escrutínio da sociedade sobre essas ações do BCB foi amplo e está registrado na Comissão Parlamentar de Inquérito do Sistema Financeiro de 1999. O caso contou com ampla cobertura da mídia, foi alvo de extensas e acaloradas discussões no Legislativo e resultou na acusação e condenação pela Justiça dos dirigentes envolvidos na operação – é verdade que depois de um longo trâmite jurídico, o caso prescreveu e não houve cumprimento de pena por nenhum deles. Com o novo regime proposto pela atual equipe econômica, seria possível que uma decisão equivocada sofresse escrutínio público similar? Certamente, não.

O novo presidente do Banco Central (BC), Roberto Campos Neto, o ministro da Economia, Paulo Guedes, e o ex-presidente do BC Ilan Goldfajn durante cerimônia de transmissão de cargo.

Como seria tratado o caso em que uma decisão de política monetária ou cambial fosse incongruente com as demais políticas econômicas de um governo que tenha acabado de assumir, prejudicando-o politicamente? Como seria tratado um caso de negligência da supervisão de determinada instituição financeira, que depois viesse a ter que ser socorrida como ocorreu no caso dos bancos Marka e FonteCindam?

Se a direção do BCB decidisse autonomamente tornar a moeda nacional plenamente conversível ou se recusar a usar as reservas internacionais do país para atender uma escassez de dólares nos mercados de câmbio, não haveria nada que os poderes Executivo, Legislativo ou Judiciário pudessem fazer para impedir? Não há nenhuma previsão na legislação americana que garanta esse tipo de imunidade aos dirigentes do principal banco central do mundo. Seriam os nossos banqueiros centrais uma espécie de semideuses, técnicos iluminados, acima do bem e do mal?

Assim, a proposta do governo requer uma atenção redobrada dos legisladores e da população. Ela não trata apenas da autonomia do BCB em relação ao poder Executivo, mas sim do insulamento do BCB em relação aos mecanismos democráticos – uma decisão eminentemente política, longe da tecnicidade pregada por seus defensores.  Estabelecer uma “república autônoma do Banco Central” não parece ser uma medida que venha a reforçar a estabilidade da economia nem o fortalecimento da democracia em nosso país.

Ernani Torres é Professor do Instituto de Economia da UFRJ e Norberto Montani Martins é Doutor em Economia pela UFRJ

 



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