Os parques da cidade de São Paulo, sua importância social e seus modelos de gestão

Os parques urbanos são muito mais do que áreas de lazer. Como espaços públicos, concentram funções ambientais, sociais, culturais e políticas que os tornam estratégicos para a qualidade de vida nas cidades e para a efetivação do direito à cidade. Ao ampliarem o acesso à natureza, promoverem a convivência entre diferentes grupos sociais e qualificarem os espaços públicos, tornam-se também objeto de disputas sobre quem decide seus usos, sua gestão e seu futuro. Nesse contexto, a forma como o poder público administra esses espaços revela diferentes projetos de cidade e distintas concepções sobre o papel do Estado e do interesse privado na produção do espaço urbano.

A cidade de São Paulo conta com 124 parques municipais sob a responsabilidade da Secretaria do Verde e do Meio Ambiente (SVMA), da Prefeitura Municipal de São Paulo (PMSP). Há ainda mais dez parques municipais, geridos por outras secretarias, e 12 parques estaduais, geridos pela Secretaria de Meio Ambiente, Infraestrutura e Logística (SEMIL) do Estado de São Paulo. Este artigo dará enfoque aos parques municipais sob a responsabilidade da SVMA.

Apesar do número considerável de parques, ainda há demandas da população em relação a esses espaços. Crescem as manifestações em defesa da melhor manutenção dos parques, da criação de novas áreas verdes e da preservação dos espaços existentes frente ao avanço do mercado imobiliário, além da preocupação com o avanço de políticas neoliberais que fortalecem o interesse privado sobre o público.

Para este artigo, entende-se por “políticas neoliberais” um conjunto de práticas estatais que reduz a intervenção pública direta e introduz mecanismos de mercado na gestão de bens e serviços públicos e coletivos. No campo urbano, essas políticas se manifestam pela privatização e concessão de serviços, flexibilização de regulações e adoção de parcerias público-privadas, redefinindo o papel do Estado de promotor do direito à cidade a indutor da valorização imobiliária e da financeirização do espaço. A partir dessa perspectiva, o planejamento urbano deixa de priorizar o discurso sobre a função social da cidade e passa a adotar uma racionalidade empresarial, que subordina o espaço público às dinâmicas de valorização econômica.

As últimas décadas, principalmente a partir dos anos 2010, foram de importante transformação na gestão dos parques, especialmente a partir da incorporação de modelos que têm a iniciativa privada como novo agente gestor dos espaços públicos, o que gerou intensos debates sobre o papel do poder público e de empresas privadas.

Os parques sob responsabilidade da SVMA apresentam diferentes tipos de gestão: administração direta, realizada pela própria secretaria, e administração indireta, feita por meio de Termo de Cooperação ou Contrato de Concessão. Independentemente da forma de administração, os 124 parques municipais permanecem sob responsabilidade da SVMA, seja pela gestão direta ou pela fiscalização da gestão realizada por entes privados ou associações, no caso da administração indireta.

Os parques municipais contam com um gestor que cuida da sua rotina diária. Este funcionário é o representante do poder público nos parques, ou seja, um braço operacional da SVMA nesses locais. Além de fiscalizar contratos de manutenção e zeladoria do espaço, firmados com empresas terceirizadas através de processo licitatório, o gestor também tem como função servir de interlocutor entre a municipalidade e os frequentadores e funcionários do parque. Além disso, deve contribuir na proposição de ações voltadas à aproximação das pessoas ao parque por meio de atividades de educação ambiental e consciência social. Infelizmente, a contratação de gestores de parques muitas vezes é feita por meio de indicações de interesses políticos, fazendo com que suas funções sejam reduzidas ao acompanhamento dos contratos de vigilância e manejo, distanciando-se do papel articulador de atividades e interlocutor entre poder público e frequentadores.

Assim, o enfraquecimento do trabalho do gestor gera problemas como a falta de manutenção de equipamentos, carência na zeladoria e limpeza dos espaços e demanda por mais eventos e atividades que, de maneira geral, são as principais queixas relacionadas à gestão pública dos parques. Além disso, nota-se a necessidade de maior integração entre as várias secretarias municipais, a fim de potencializar a função dos parques, bem como o aumento do efetivo da própria SVMA, que se encontra com uma equipe insuficiente para cuidar de todos os parques municipais de São Paulo.

Os problemas citados acima têm sido usados para exemplificar a falta de eficiência do serviço público, mas, apesar das dificuldades, é importante enfatizar que a oferta de espaços públicos em boas condições de uso para a população é obrigação do poder público, que deve garantir o acesso, a inclusão e a sustentabilidade das áreas verdes públicas na cidade de São Paulo. Nos últimos governos municipais, entretanto, a redução da capacidade de atuação do poder público tem resultado de escolhas institucionais que enfraqueceram a estrutura estatal responsável pela gestão desses espaços.

Dessa forma, as últimas décadas revelaram um processo de fragmentação administrativa e de sobreposição de competências, em que a gestão e proposição de parques, embora reconhecida como estratégica, nem sempre se traduziu em planejamento ou continuidade de ações, muito por conta da diminuição gradativa dos recursos financeiros destinados a pautas ambientais. A falta de investimentos públicos fragilizou a capacidade pública de gerir os parques de modo sistêmico, tornando-os vulneráveis às mudanças de orientação política e abrindo caminho para novos modelos de gestão envolvendo a iniciativa privada.

Foi nesse cenário de enfraquecimento da gestão pública que a administração indireta ganhou espaço nas políticas municipais de parques urbanos. Entre os instrumentos adotados estão os Termos de Cooperação, que podem envolver desde reformas e benfeitorias pontuais até a gestão de áreas específicas ou do parque como um todo. Termos que contemplam a gestão integral de parques foram assinados em cinco parques municipais, sendo que quatro deles estão ativos atualmente. São eles: o Parque Burle Marx, com termo assinado com a Fundação Aron Birmann (1995 até os dias atuais), o Parque Lina e Paulo Raia, com termo assinado com o Banco Itaú (2004 até os dias atuais), o Parque Alfredo Volpi, com  termo assinado com a Rede D´Or São Luiz (2017 a 2018), o Parque do Povo, com termo assinado com a Associação Parque do Povo (2008 até os dias atuais) e o Parque Jardim das Perdizes, com termo assinado com a Associação Moradores Jardim das Perdizes (2018 até os dias atuais).

Nesses casos, as empresas parceiras ficam responsáveis pelo pagamento e contratação de empresas para os serviços de manejo, zeladoria e/ou segurança. Entre eles, o Parque Burle Marx é o único que tem seus espaços públicos explorados comercialmente para a arrecadação de renda.

Nota-se que a localização privilegiada dos parques é um ponto de convergência. Bairros como Morumbi (Parque Burle Marx e Alfredo Volpi), Conceição (Parque Lina e Paulo Raia), Itaim Bibi (Parque do Povo) e Barra Funda (Jardim das Perdizes) estão localizados no quadrante sudoeste da cidade de São Paulo, que recebe a maior parte dos investimentos públicos e concentra a população de maior poder aquisitivo. Evidencia-se, portanto, o interesse em utilizar o parque como instrumento de valorização imobiliária do entorno. Não por acaso, três dos cinco termos de cooperação foram assinados com incorporadoras e/ou construtoras (Birmann, WTorre e Tecnisa) representadas por fundações ou associações criadas para este fim. No caso do Itaú, embora se trate de uma instituição financeira, o interesse permanece sendo a valorização de sua sede ao lado do Parque Lina e Paulo Raia.

Quando a justificativa da parceria é a valorização das áreas verdes, do meio ambiente e da saúde física e mental dos cidadãos, como foi o caso do Parque Alfredo Volpi, os investimentos privados não se sustentam por muito tempo. Um ano após a assinatura do termo, a Rede D’Or não demonstrou interesse em renovar a cooperação, indicando que, na lógica empresarial, os benefícios obtidos não justificavam a manutenção do investimento.

Entre os aspectos positivos das parcerias, destaca-se que, além de contar com investimentos privados para serviços de manejo, zeladoria e segurança que todos os parques públicos devem ter, a contratação desses serviços é realizada diretamente pelas empresas parceiras, dispensando o processo licitatório. Dessa forma, os contratos podem perdurar por mais tempo, uma vez que não possuem prazo determinado de finalização, diferentemente da contratação de empresas licitadas. Isso contribui para a continuidade das equipes de trabalhadores e para o dimensionamento dessas equipes. No caso dos parques geridos inteiramente pela SVMA, o número de funcionários é predefinido antes da licitação e, mesmo quando solicitado um aumento de equipe, tal solicitação é frequentemente negada por falta de verba.

Nos últimos anos, o discurso da falta de verba tem sido usado para impulsionar outras formas de parcerias com a iniciativa privada. Porém, para despertar o interesse privado, a oferta pública deve ser muito atraente, como foi o caso da concessão do primeiro lote de parques municipais.

O Plano de Concessão de Parques Municipais de São Paulo inaugurou no Brasil o debate sobre este novo modelo de gestão de parques urbanos. Embora houvesse experiências anteriores de concessão de parques brasileiros, essas restringiam-se a parques naturais, parques nacionais ou áreas com outros atrativos, como zoológico e aquário, não contemplando especificamente os parques urbanos.

A ideia da concessão de parques municipais da cidade de São Paulo ganhou notoriedade em meados de 2015, quando o então candidato à prefeitura de São Paulo, João Doria, anunciou em campanha eleitoral a intenção de realizar um grande plano de desestatização para o município, que contaria com privatizações, concessões, parcerias e alienações de bens e serviços públicos.

Com a vitória de Doria, foi posto em prática o Plano Municipal de Desestatização. Ainda em 2017, os parques urbanos foram os primeiros espaços públicos contemplados pelo plano. Assim, foi instituído um Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI) que permitia a apresentação de projetos, levantamentos, investigações ou estudos para subsidiar a administração municipal no processo de concessões de parques urbanos municipais.

Observa-se, portanto, que a iniciativa privada esteve desde o início presente na elaboração do edital de licitação e plano de concessão dos parques municipais. Considerando-se que o principal interesse privado é a rentabilidade do negócio, era esperado que os estudos apresentados priorizassem questões financeiras, deixando em segundo plano interesses de caráter socioambiental. Assim, caberia ao poder público avaliar e equilibrar as sugestões entregues no PMI para garantir a criação de um modelo de concessão que, além de oferecer possibilidades lucrativas às empresas, reforçasse a função de lazer, cultura, de contato com a natureza e preservação do meio ambiente que espaços públicos como parques devem oferecer.

A partir das contribuições, a prefeitura construiu um modelo de concessão e, posteriormente, em 2018, lançou um edital de licitação. Assim, a gestão do prefeito Bruno Covas, que assumiu o município após a renúncia de João Doria, propôs um modelo de concessão que estabelecia a definição de lotes de parques constituídos por um “parque-âncora”, mais atrativo para a exploração comercial, e por outros parques com menor infraestrutura, localizados em áreas mais periféricas da cidade. Essa lógica de concessão deixava clara a intenção de atrair a iniciativa privada para parques localizados em áreas mais privilegiadas, com maior potencial de consumo e que, muitas vezes, já contavam com boa infraestrutura e manutenção. Assim, os parques de áreas periféricas que, em sua maioria, carecem de investimentos, seriam tratados como uma contrapartida às empresas que deveriam mantê-los com a renda gerada pelo parque principal.

Firmado em 2019 com a empresa Urbia, o contrato de concessão do primeiro lote de parques, com prazo de 35 anos, englobou o Parque Ibirapuera, mais importante parque da cidade, além de mais cinco outros parques: Jacintho Alberto; Tenente Faria Lima; Jardim Felicidade; Eucaliptos e Lajeado. A Urbia foi criada a partir do Grupo Construcap, que representa uma das maiores construtoras brasileiras, com a finalidade de gerir os parques mencionados.

Vale ressaltar que todo o processo de concessão do primeiro lote de parques, desde sua concepção até a assinatura do contrato, foi marcado por controvérsias, disputas políticas e protestos. Conselheiros de parques, grupos ativistas em prol do meio ambiente e parlamentares se manifestaram contra o edital e tentaram buscar formas de dialogar com a municipalidade para melhor definir as bases do acordo e garantir que as funções dos parques e seus frequentadores não fossem prejudicados. O Ministério Público do Estado de São Paulo (MPSP) chegou a abrir uma ação civil pública alegando risco de danos ambientais, urbanísticos e sociais na concessão dos parques, mas, após audiência de conciliação, definiu-se que um plano diretor deveria ser elaborado para cada parque do pacote, possibilitando, posteriormente, a liberação da assinatura do edital.

Foi apenas a partir da atuação do MPSP que a SVMA passou a fazer parte efetiva do processo. Até então, todo o trâmite estava sendo encabeçado pela Secretaria Municipal de Desestatização e Parcerias (SMDP), hoje renomeada Secretaria Executiva de Desestatização e Parcerias (SEDP), subordinada à Secretaria de Governo Municipal (SGM). A SVMA, então, passou a liderar a elaboração dos planos diretores que aconteceu entre março e outubro de 2019. O processo foi marcado por novas polêmicas e controvérsias e, após um percurso bastante conflituoso, a Justiça aceitou a versão final dos planos em novembro de 2019, possibilitando, então, a assinatura do contrato em dezembro do mesmo ano.

Hoje, o município de São Paulo conta com mais um lote de parques concessionados que contempla os parques Trianon e Mário Covas, bem como a Praça Alexandre de Gusmão. O contrato foi assinado em 2022 com o Consórcio Borboletas, formado pelas empresas Farah Service e Cidade Matarazzo, e tem duração de 25 anos. Em 2025, dois novos editais foram lançados. Um deles contemplou a concessão do futuro Parque Municipal Campo de Marte por 35 anos e foi assinado com o Consórcio Cântaro SP, mas ainda não foi iniciado. O outro pacote, que englobou os parques na Orla da Guarapiranga por 17 anos, não atraiu interessados.

Para os novos editais, a obrigatoriedade de um plano diretor para os parques já foi estabelecida desde o início. Essa decisão influenciou não só os parques paulistanos, mas gerou jurisprudência para outros casos. Novos processos de concessão de parques pelo país passaram a exigir a elaboração de um plano direto prévio ao edital de concessão, o que pode minimizar as falhas geradas no processo.

É importante ressaltar que a exigência da elaboração de planos diretores para os parques concessionados foi uma conquista da mobilização de ativistas e defensores do meio ambiente, que articularam vereadores e o Ministério Público em defesa do interesse público. Incorporada aos editais posteriores, essa exigência tornou-se referência para novos processos de concessão no país. Ainda assim, a experiência do Parque Ibirapuera demonstrou que a adoção desse instrumento, por si só, não é suficiente para evitar conflitos entre interesses públicos e privados nem para assegurar fiscalização efetiva. Ao mesmo tempo em que inaugurou um novo modelo de gestão, também demonstrou de forma inédita como o espaço público pode perder seu caráter democrático em razão do interesse econômico deliberado, já que a exploração comercial excessiva também tem sido replicada, tornando-se comum nos parques sob administração privada.

Falta fiscalização adequada para que a parceria com a iniciativa privada traga tantos benefícios aos usuários e ao município quanto traz retorno financeiro para a empresa. Essa ausência de controle pode relacionar-se à inexperiência da prefeitura em lidar com um novo tipo de contrato, que exige tempos e procedimentos distintos da rotina pública. Por outro lado, o esvaziamento da Secretaria do Verde e do Meio Ambiente, o desinteresse por pautas ambientais e a abertura concedida ao mercado – especialmente ao mercado imobiliário – para decidir os rumos da cidade sugerem que a falta de fiscalização pode estar alinhada a um projeto urbano orientado a interesses de uma minoria, como observado nas últimas gestões municipais.

Os parques urbanos são espaços valorizados socialmente e, por isso, despertam o interesse do mercado imobiliário e de empresas ligadas aos segmentos de saúde, esporte, bem-estar e lazer. Nesse contexto, os investimentos privados concentram-se em parques localizados nas áreas mais valorizadas da cidade, onde há maior potencial de retorno econômico. Já os parques periféricos, que demandam maiores investimentos e oferecem menor atratividade comercial, permanecem à margem desse modelo de parceria.

Além disso, a cobrança por serviços e o aumento dos preços praticados nos parques públicos podem restringir o acesso de parte da população e aprofundar desigualdades no uso desses espaços, subordinando sua gestão às lógicas de consumo e rentabilidade. À medida que o consumo passa a ocupar lugar central na experiência dos frequentadores, atividades antes acessíveis tornam-se condicionadas à capacidade de pagamento, alterando a forma de apropriação do espaço público.

Ao privilegiar a sustentabilidade financeira como principal justificativa para as concessões, esse modelo desloca os parques do campo das políticas públicas para o da prestação de serviços, enfraquecendo sua função social, ambiental e cultural. Mais do que uma mudança administrativa, trata-se de uma redefinição do papel desses espaços na cidade, em que interesses econômicos passam a orientar decisões sobre sua gestão e seus usos.

A experiência recente da cidade de São Paulo demonstra que a incorporação da iniciativa privada à gestão dos parques exige mecanismos permanentes de controle público e participação social, garantindo que os objetivos ambientais e sociais prevaleçam sobre os interesses comerciais. Afinal, a gestão dos parques municipais é, antes de tudo, uma escolha política sobre o modelo de cidade que se pretende construir. Preservar seu caráter público significa fortalecer o direito coletivo à cidade e à natureza, articulando Estado e sociedade na construção de cidades mais democráticas, ambientalmente equilibradas e socialmente justas.

Este artigo foi desenvolvido com base na tese de doutorado da autora intitulada “A gestão de parques urbanos e a participação social no município de São Paulo”.

Paula Hori é arquiteta e urbanista pela Universidade Presbiteriana Mackenzie (2012), mestra (2018) e doutora (2025) na área da Paisagem e Ambiente pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo. Sua pesquisa tem como foco a apropriação e gestão de espaços públicos com ênfase em processos participativos e ativismo urbano. Atualmente é professora nos cursos de Arquitetura e Urbanismo e Design de Interiores da Universidade Anhembi Morumbi onde ministra disciplinas das áreas de Urbanismo, Paisagismo e Desenho e Representação.