Pandemônio no saneamento

A Lei 14.026/20, resultado da sanção presidencial com vetos ao PL 4.162, que altera profundamente o marco legal do saneamento no Brasil, é um mal-conformado conjunto de soluções esdrúxulas e inconstitucionais, fruto da obsessão de abrir e facilitar caminhos para a entrada em massa do capital privado no setor de saneamento. As consequências desse novo marco legal do saneamento serão o aumento da insegurança jurídica de contratos, a imprevisibilidade do mercado e sua desorganização. É tão confuso e inconsistente – fruto da precipitação na sua aprovação – que poderá, contraditoriamente ao seu objetivo, trazer dificuldades até para iniciativas privatizantes já em andamento no Rio de Janeiro, Alagoas, Acre, Amapá, Mato Grosso do Sul e em cidades como Fortaleza. Promoverá, ainda, o desequilíbrio das estruturas tarifárias das empresas, com a fuga da rede pública de grandes clientes comerciais e industriais, tendo como consequência direta tarifas médias mais elevadas ao longo do tempo para os consumidores residenciais, e criará um ambiente que estimula a judicialização e a politização das decisões pelos titulares dos serviços. As incertezas favorecem unicamente a atração prioritária de capitais aventureiros à procura de taxas de retorno incompatíveis com um serviço público cuja universalização significa, essencialmente, atender aos mais pobres.

Abordo aqui três vertentes da Lei 14.026: a regulação, a indução à privatização através de medidas inconstitucionais e de estímulos que desorganizam o setor e, por último, consequências possíveis da aplicação da nova Lei.

O setor de saneamento no Brasil foi historicamente autorregulado. Em 2007, a Lei 11.445 introduziu a regulação dos serviços com a criação de agências reguladoras e fiscalizadoras que passaram a ter a atribuição, entre outras, de determinar as tarifas, responsabilidade clássica dos titulares dos serviços – prefeitos e governadores nas companhias estaduais – muitas vezes baseada apenas em conveniências eleitoreiras.

No campo regulatório, os avanços desse período foram pequenos pois, em pouquíssimo tempo, resultou na captura dessas agências, que, ao preço de sua sustentação financeira, têm, em geral, servido para esconder a face de prefeitos e governadores nas impopulares correções de tarifas. Houve avanços em procedimentos técnicos e fiscalizatórios, mas é um fato que as agências referendam, de forma rebuscada, os interesses econômicos dos prestadores do serviço, públicos e privados.

A nova lei impõe um olhar externo às relações entre regulador e regulado, através da fixação pela ANA (agora Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico) de normas de referência para todos os aspectos regulatórios, inclusive tarifários. Há lacunas na formulação regulatória mas, em minha opinião, estivesse a lei limitada ao aperfeiçoamento regulatório, produziria avanços consistentes e coerentes para a desejada universalização dos serviços de saneamento, sem impor vertentes ideológicas, por natureza limitadas no tempo. Considero correto atribuir a supervisão regulatória do saneamento à ANA, que possui competência para exercer e bem essa função. Os riscos para a Agência são de outra ordem: precarizar a regulação dos recursos hídricos ou, pior, subordinar suas competências originais à lógica, à racionalidade e aos interesses do setor de saneamento, tendo, ainda, que transferir recursos financeiros da gestão da água no país para sua nova competência.

Criou-se um Comitê Interministerial de Saneamento Básico (Cisb), uma pálida figura do comitê interministerial de segurança hídrica sugerido no início das discussões há mais de três anos, destinado agora simplesmente a avaliar o acesso a recursos e financiamentos federais, quando o comitê de segurança hídrica buscava articular as ações de diversos ministérios em momentos de crises hídricas, secas ou inundações, situações nas quais saúde, defesas civil e militar, educação, cidades, energia e meio ambiente necessitam de um lócus estratégico para articular e agilizar as ações. Enfim, o Cisb será nada mais do que um guichê VIP de um outrora departamento da Caixa Econômica Federal.

Estabelecida no art. 30, inciso V da Constituição Federal, segundo o qual “compete aos Municípios organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial”, a titularidade dos serviços de saneamento está consolidada a partir da decisão do Supremo Tribunal Federal (STF), em 2012, na Ação Direta de Inconstitucionalidade de n.º 1.842/RJ, que sentenciou: (i) a titularidade dos serviços de saneamento básico é municipal e (ii) somente no caso das regiões metropolitanas há o compartilhamento da titularidade entre o estado e os municípios, exercida de forma colegiada, através de assembleias com a participação de todos os prefeitos e do governador do estado. Titular, portanto, é sempre o município, seja integralmente ou de forma colegiada em regiões metropolitanas.

A centralidade da nova lei é vedar a possibilidade do titular de serviço municipal de firmar contratos de programa diretamente com a operadora estadual (Inciso II, paragrafo 1º do artigo 8º)[1] e estabelecer a obrigatoriedade da licitação prévia para a celebração de contrato de concessão no caso de delegação da prestação dos serviços pelo munícipio (artigo 10º, caput).[2] A lei pretende, portanto, criar um mercado de licitações de saneamento, palco para participação intensa de investidores privados. Ao vetar o artigo  16 do PL 4162, que permitia às empresas firmarem contratos de programa até 31 de março de 2022, instaurou um clima de pânico e incertezas nocivo aos investimentos no setor, que inevitavelmente restará imobilizado aguardando alguma decantação.

Seguindo adiante nesse objetivo de aumentar a participação privada, ele privilegia a fragmentação das atuais áreas de atuação das empresas públicas e cria novas estruturas como a unidade regional de saneamento (por lei ordinária estadual) e o bloco de referência por ação complementar da União, espaços de gestão associada que exercerão a titularidade amparadas pelo conceito discricionário de “serviço de saneamento de interesse comum”, que é a condição na qual dois ou mais municípios compartilham infraestruturas de água ou de esgotamento sanitário (estações de tratamento de água ou esgoto, adutoras, emissários etc.).

A lei está fadada, inevitavelmente, a longo processo de judicialização. Temas como a titularidade dos serviços, a proibição de cooperação interfederativa limitando a autonomia dos municípios integrantes de consórcios públicos, a hierarquia de leis, arranjos administrativos inviáveis legal e tecnicamente, a restrição de acesso a recursos públicos federais, dentre outros, frequentarão os tribunais. Contratos e atos regulatórios farão a alegria de bancas especializadas. A inevitável alternância de interpretações e decisões judiciais sobre um texto confuso, desconexo técnica e legalmente, levará a um ambiente de desordem e incertezas. Comparo, por exemplo, os arranjos para formação de blocos de municípios submetidos em conjunto à licitação, definidos pela conveniência de estados e/ou União, à situação onde uma imobiliária passa a ter o direito de alugar a sua casa, caro leitor ou leitora, bastando para tanto o prefeito agrupá-la com outras casas de seu bairro, limítrofes ou não. Essa é a solução mágica encontrada para “privatizar o filé e levar junto o osso”; no entanto, o parágrafo 6º do artigo 11-B estabelece que “as metas previstas neste artigo deverão ser observadas no âmbito municipal, quando exercida a titularidade municipal de maneira independente, ou no âmbito da prestação regionalizada, quando aplicável”. Ou seja, na prestação regionalizada os municípios “osso” não precisam ter suas metas atingidas, desde que alcançadas “no âmbito da prestação regionalizada”.

Pessoalmente acredito que a lei servirá apenas de escada para justificar o aumento de privatizações que devem ocorrer ao final da pandemia de Covid-19, principalmente com o pretexto de cobrir os déficits nos orçamentos estaduais e municipais. A previsão de um déficit da ordem de R$ 800 bilhões, ou 11% do PIB, será o mote principal para justificar privatizações também no governo federal, como Correios e Eletrobrás.

A nova lei é desnecessária para promover a entrada do capital privado no setor de saneamento, o que a legislação atual já permite. A momentânea e a extraordinária disponibilidade de capitais em escala global poderá chegar ao saneamento através de capitais especulativos, comprando ativos para depois vendê-los com lucros exorbitantes, nunca para uma estadia longa e profícua em investimentos para a desejada e necessária universalização dos serviços.

A entrada de capitais privados na compra das concessões – e não necessariamente na expansão dos serviços – estabelecerá um vetor permanente de aumento médio das tarifas. Para grandes consumidores comerciais e industriais, tarifas mais altas representam custos adicionais que acelerarão um processo, já em curso, de busca de fontes alternativas mais baratas para água e para o tratamento de esgotos, que chegará também aos setores médios. Para frear essa fuga, algumas empresas estaduais têm adotado “contratos de fidelização por volume”, com tarifas mais baixas mediante o compromisso de consumo de água tratada da rede pública; mesmo assim, esses preços são superiores às tarifas pagas pelos clientes residenciais, e contribuem para subsídios cruzados entre classes de consumo. Grandes consumidores sairão da rede pública em pouco tempo, pagando apenas as tarifas mínimas de conexão. Para manter o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, a redução de receita pela fuga dos grandes consumidores será compensada nas tarifas residenciais. O resultado será, inevitavelmente, a restrição do acesso a tarifas sociais e o aumento das tarifas para a classe média.

A exigência de metas de cobertura de água (99%) e esgoto (90%) até 2033 e de capacidade econômico-financeira dos prestadores para suportar estes investimentos – medidas positivas mas que caberiam melhor em ambiente regulatório – levará a uma combinação de resistência jurídica por parte dos operadores de saneamento atuais, que terão que aumentar suas tarifas para justificar a capacidade financeira e manter suas concessões. São metas ousadas, talvez irreais. A triste tradição tem sido a de postergamentos sucessivos das obrigações, mal já de nascença deste PL: o artigo 54 adia o cumprimento das metas para o fim dos lixões no Brasil.

O atual governo vem promovendo, às escancaras, o desmonte das instituições e de todo o sistema ambiental no país, transformando o Brasil de referência em pária global, em pouco mais de um ano e meio. A lei 14.026, com suas inconsistências, é a marca desse governo para o saneamento público no Brasil, promovendo insegurança jurídica e incertezas. Muitas outras áreas estão sob desmonte. Como alerta, fica aqui o registro de que o mesmo senador Tasso Jereisssati (PSDB/CE), autor destas transformações no marco legal do saneamento no Brasil, já apresentou o PL 495/17, que propõe a propriedade, a mercantilização e a privatização das águas dos rios brasileiros através da criação de um mercado de águas permanente.

Vicente Andreu é estatístico formado pela Unicamp, foi diretor-presidente da Agência Nacional de Águas (ANA) de 2010 a 2018 e também secretário nacional de Recursos Hídricos, diretor eleito da CPFL Energia, presidente da Empresa Municipal de Saneamento Básico de Campinas-SP (Sanasa) e secretário municipal de Planejamento, Urbanismo e Meio Ambiente da mesma cidade.

[1] Inciso II, parágrafo 1º do artigo 8º: “os consórcios intermunicipais de saneamento básico terão como objetivo, exclusivamente, o financiamento das iniciativas de implantação de medidas estruturais de abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana, manejo de resíduos sólidos, drenagem e manejo de águas pluviais, vedada a formalização de contrato de programa com sociedade de economia mista ou empresa pública, ou a subdelegação do serviço prestado pela autarquia intermunicipal sem prévio procedimento licitatório”.

[2] Artigo 10: “A prestação dos serviços públicos de saneamento básico por entidade que não integre a administração do titular depende da celebração de contrato de concessão, mediante prévia licitação, nos termos do art. 175 da Constituição Federal, vedada a sua disciplina mediante contrato de programa, convênio, termo de parceria ou outros instrumentos de natureza precária”.

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Saneamento básico é condição mínima de dignidade e saúde. Parceria do Diplo Brasil com o Observatório Educador Ambiental Moema Viezzer, esta série visa a colaborar com o debate sobre o novo marco legal do saneamento básico. Especialistas de diversas áreas evidenciam as implicações sociais, de saúde pública, jurídicas, econômicas e ambientais da gestão de água, esgoto e destinação do lixo urbano. Neste momento em que a pandemia ressalta a crise civilizatória que vivemos, o acesso à informação é essencial à transição para sociedades sustentáveis.