Sanções internacionais arbitrárias, do Sudão à Rússia

No início dos anos 2000, Adam Yacub Sharif era um dos ícones da jovem rebelião do Darfur. Ativista no Oeste sudanês,¹ vestia com orgulho o uniforme típico da insurreição: kalashnikov, turbante, telefone via satélite e amuletos protetores envoltos em saquinhos de couro pendurados no pescoço. Conhecido pelo codinome de “Bambino”, controlava a Shangal Tobay no Leste do Darfur e respondia ao Exército de Libertação do Sudão. Em 2011, quando o encontramos na cidade de Cartum, onde se escondia, parecia mais magro e cansado – espelho da própria rebelião: enfraquecida, dividida em facções e cada vez mais mal vista pela “comunidade internacional”. O Ocidente esqueceu esse conflito interminável, hoje relegado diante de outras prioridades. Alguns meses depois, soubemos que Bambino morreu por problemas de saúde. Contudo, seu nome ainda figura na curta lista de indivíduos punidos pelo Conselho de Segurança da ONU.

Criado em 2005, o painel de analistas das Nações Unidas sobre o Sudão não é o braço mais conhecido ou influente da organização. Mas pode indicar indivíduos (ou empresas) implicados na Guerra de Darfur que devem ser punidos, apoiado no capítulo VII da Carta da ONU. A inclusão nessa lista pode ser decorrente da violação de direitos humanos ou da recusa em participar de negociações de paz. As medidas se limitam à proibição de viajar para fora do próprio país e ao congelamento dos bens financeiros. Essas sanções têm como objetivo principal dissuadir esses atores-chave a alimentar a violência. Desde 2006, dezenas de indivíduos foram indicadas para a lista: chefes de Estado (como o presidente sudanês Omar al-Bachir e seu homólogo do Chade Idriss Déby Itno) e membros de governos e dirigentes, grandes e pequenos, de inúmeras facções rebeldes. Mas o Conselho de Segurança não validou a proposta dos analistas, com a exceção de quatro indivíduos,² atestando antes de mais nada uma vontade de equilíbrio. Do lado de Cartum, entraram na lista Jaffar Mohamed el-Hassan, um general do exército sudanês, e Musa Hilal Alnsiem, um dos principais chefes da milícia chamada janjawid, responsável por inúmeros abusos. Do lado dos rebeldes de Darfur, figuram Adam Yacub Sharif e Jibril Abdel-Karim Mayu, conhecido como “Tek”, um dissidente do exército do Chade que se tornou chefe maior do Movimento (darfuriano) pela Justiça e Igualdade, antes de formar seu próprio grupo. Desde então, Bambino morreu e o general Jaffar aposentou-se; Tek se uniu ao lado governamental enquanto Hilal fez o percurso inverso e constituiu um movimento político-militar: o Conselho Revolucionário do Despertar Sudanês. Se o pesado mecanismo da ONU teve pouca influência sobre essas evoluções, também parece incapaz de levá-las em conta.

Sem direito de defesa

Até 2011, os sucessivos analistas do painel não encontraram nenhum desses quatro indivíduos, à exceção do general Jaffar, com o qual se mantiveram ocupados. Portanto, nenhum dos outros três teve a possibilidade de se defender. A ausência de informação e de forma mais geral o desrespeito ao direito de defesa se revelam sintomáticos desse regime de sanções – como exemplificam os casos da Costa do Marfim e do Congo. Apesar da facilidade de envolvimento, os analistas não são nem policiais, nem juízes. Em um quadro jurídico melhor estruturado, as pessoas em questão certamente teriam argumentos para se defender, já que os motivos de acusação e inclusão na lista em geral são sumários.

Assim, Bambino foi acusado de, ao atacar um comboio governamental em 2005, violar um cessar-fogo de 2004 que nenhum dos lados respeitava. A acusação se fundamentava em apenas duas fontes, batizadas W1 e W2, dois oficiais da União Africana abordados no local. Mas Hilal, por exemplo, responsável por inúmeros ataques contra civis, foi acusado apenas por uma operação militar em uma região onde tinha autoridade limitada de atuação.

Os objetivos das sanções não foram atingidos: nenhuma das pessoas visadas possuía conta bancária ou fortunas suscetíveis a congelamento; quanto à proibição de viajar, ela não os impediu de cruzar as fronteiras da região, por terra e avião. O caso mais espetacular foi o de Tek, que nos encontrou no luxuoso hotel Movenpick de Doha, no Qatar, em 2011. Ele se hospedava ali há quase um ano, graças a uma vista grossa oficial da própria ONU.³

É lamentável que as Nações Unidas violem suas próprias regras. Mas o estrito respeito das sanções poderia gerar entraves nas negociações de paz de Doha. Hilal nos alertou: “Qualquer processo de paz no Darfur que não me incluir não vingará”. O dilema lembra aquele que a Corte Penal Internacional (CPI) fez pesar sobre o Darfur e outras crises.⁴

Idealmente, justiça e sanção internacional estariam separadas de considerações políticas. Contudo, a ideia contestável de utilizar as sanções como moeda de troca para forçar os beligerantes a assinar acordos de paz ganhou espaço nas questões do Darfur e, mais recentemente, nas do conflito no Sudão do Sul. Em 2010, os especialistas da ONU se voltaram a Abdel Wahid Mohammed Nur. Exilado na França desde 2006, o chefe rebelde é conhecido por sua obstinação em recusar qualquer diálogo com o governo sudanês que ele qualifica de “genocida”. O Conselho de Segurança estava a ponto de sancioná-lo antes mesmo dos Estados Unidos, cujas autoridades colocavam em questão a legalidade de uma medida como essa e tinham consciência que um acordo de paz assinado sob chantagem teria poucas chances de se concretizar.

Fato é que o sistema da ONU permanece dominado pelos cinco membros permanentes do Conselho de Segurança. Um voto contrário de algum país desse círculo restrito é suficiente para impedir a adoção de um embargo ou de simples sanções individuais. Os analistas que informam o Conselho em princípio são independentes, mas certos Estados-membros não hesitam em propor ou recusar candidatos, censurar um relatório ou bloquear sua publicação.⁵ As coisas se complicam ainda mais quando, como no caso de Darfur ou da Síria, o Conselho de Segurança se divide. Após dez anos de guerra em Darfur, o consenso entre os cinco países se limita à condenação de ações empreendidas pelos rebeldes. O governo sudanês é um alvo mais delicado, pois, da mesma forma que em outros temas, Pequim e Moscou recusam sistematicamente qualquer iniciativa ocidental contra Cartum.

Em 2005, por não chegar a um acordo sobre uma intervenção militar na região, o Conselho de Segurança encarregou a CPI de julgar os crimes cometidos. A decisão mantinha a ilusão de uma ação conjunta, assim como o regime de sanções, adotado dois dias antes e que previa – entre outras medidas individuais – um embargo no fornecimento de armas ao país. Limitada apenas a Darfur, essa última medida permite aos principais vendedores – China e Rússia à frente – continuar suas entregas a Cartum. Moscou e Pequim parecem se satisfazer com as promessas sudanesas de que suas armas não serão utilizadas na região vizinha em conflito.

Em 2013, os Estados Unidos tentaram estender o embargo às outras zonas de guerra no Sudão (Kordofan do Sul e Nilo Azul), mas não conseguiram nenhum apoio entre os cinco membros do Conselho de Segurança. A China e a Rússia, mas também a França e o Reino Unido, consideraram a medida inútil.

Apesar da experiência, os ocidentais continuam a manifestar grande apetite pelas sanções.⁶ Em geral ampliam o porte das decisões da ONU – por exemplo, estendendo as medidas de Darfur para todo o Sudão – ou complementam-nas com restrições econômicas. Mas essas medidas na prática são outra história: caminhões militares alemães e veículos blindados canadenses foram vendidos ao Sudão entre 2010 e 2012, assim como os drones iranianos são construídos com componentes europeus – de modo que os embargos contra o Sudão e contra o Irã foram violados.⁷ Em 2012, esses mesmos drones, montados em fábricas sudanesas, foram apresentados para uma diplomacia ocidental em voos de demonstração.

Ilegítimas e manipuláveis

Apesar do fracasso das medidas tomadas em Darfur e em outros contextos, os mecanismos perduram e as sanções se multiplicam. Elas constituem uma resposta quase pavloviana da “comunidade internacional” a cada novo conflito, em particular na África. Em 2011, um embargo de fornecimento de armas à Líbia foi votado e aprovado, para em seguida ser contornado por remessas francesas aos rebeldes – o ministro de Relações Exteriores, Alain Juppé, argumentou que se tratava de auxílio à “autodefesa dos civis”.⁸ Natimorto, o regime de sanções sobre a Líbia sobreviveu à queda de Muamar Kadafi, sem impedir que as armas líbias atravessassem as fronteiras.

Em 2013, disposições similares foram adotadas em relação à República Centro-Africana. Por outro lado, desde dezembro de 2013, o Sudão do Sul sofre uma guerra civil e numerosas ONGs pedem que sejam impostos embargos e sanções individuais. A demanda não gera consenso suficiente dentro da ONU, mas em maio de 2014 os Estados Unidos tomaram suas próprias medidas, seguidos pela União Europeia em junho. Imitando o regime das Nações Unidas, designaram um grupo de indivíduos (dois pelos Estados Unidos e um pela Europa) no campo governamental e também entre os rebeldes, mirando oficiais de segundo escalão em vez do topo da cadeia de comando. Assim, Bruxelas escolheu o chefe rebelde Peter Gadet por uma intervenção militar na cidade de Bentiu, em abril, ocasião em que centenas de civis foram assassinados por critérios étnicos. O ataque, contudo, foi dirigido por James Koang, então chefe de estado-maior da oposição do Sudão do Sul, e que se tornou membro de sua delegação nas negociações de paz. Koang foi finalmente sancionado (apenas pelos Estados Unidos) em agosto de 2014. Mas nada indica que as medidas tomadas, ou a ameaça de outras sanções pela mediação regional da Etiópia, tornarão os beligerantes mais dispostos à paz, e suas tropas menos inclinadas a novos massacres étnicos inclusive nas bases da ONU.

As sanções, eco enfraquecido da diplomacia do cânon do século XIX, ou de seus avatares recentes como o “direito de ingerência”⁹ e a “responsabilidade de proteger”, são cada vez mais percebidas como ilegítimas, mesmo nos Estados africanos mais dependentes do resto do mundo. Esses preceitos parecem ainda mais frágeis em conflitos em que os membros do Conselho de Segurança ou outras potências estão diretamente implicados, como a Ucrânia. A Rússia não se opõe pois visa a dirigentes islâmicos no Oriente Médio, e até considera a administração da ONU muito preocupada com a “presunção de inocência” em relação aos indicados a sanções. Porém, quando se trata da Crimeia ou de Donetsk, Moscou sabe bem que seu direito de veto torna as sanções da ONU inaplicáveis.

É por isso que os Estados Unidos e a União Europeia usam a legitimidade da ONU para punir Moscou. Às medidas individuais, somam-se os embargos comerciais – que já custaram à Rússia 32 bilhões de euros. Mas as sanções às vezes provocam mudanças políticas imprevistas. Assim como os presidentes sudanês Omar al-Bachir e queniano Uhuru Kenyatta, que aproveitam suas acusações pela CPI para acusar a comunidade ocidental de imperialismo e racismo, as sansões permitem que Vladimir Putin se apresente como uma vítima – e podem reforçar seu poder e suas alianças com outros Estados que fazem parte da lista.

Jérôme Tubiana e Claudio Gramizzi são, respectivamente, pesquisador independente e ex-analista regional do painel das Nações Unidas no Sudão; e pesquisador no Centro de Pesquisa de Conflitos Armados e ex-analista em armamento dos painéis das Nações Unidas na Costa do Marfim, República Democrática do Congo e Sudão.