O projeto de centralização da segurança pública no Brasil

O estado de exceção como normalidade 

No Brasil de 2025, a violência assumiu proporções que rivalizam com países em guerra declarada. Com 45.747 homicídios registrados em 2023 – uma média de 125 assassinatos diários –, o país ocupa a 14ª posição mundial em número absoluto de homicídios, segundo ranking das Nações Unidas baseado em dados de 2021. Estes números, que superam os registrados na Síria durante alguns períodos da guerra civil e se equiparam à Nigéria no auge do enfrentamento ao Boko Haram, servem como pano de fundo para uma das mais ambiciosas tentativas de reformulação do aparato de segurança pública desde a Constituição de 1988. 

A Proposta de Emenda à Constituição n.º 18/2025, elaborada pelo governo federal e relatada pelo deputado Mendonça Filho na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania da Câmara dos Deputados, materializa uma tensão que transcende aspectos meramente técnicos: como equilibrar a necessidade de eficácia na resposta à criminalidade com a preservação dos princípios federativos e das garantias democráticas? 

O documento analisado pelo relator em julho de 2025 revela não apenas as intenções centralizadoras do Executivo federal, mas também as profundas contradições de um sistema político que busca soluções simples para problemas estruturais. Ao propor a constitucionalização do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) e a expansão das competências federais, a PEC expressa uma compreensão particular sobre as causas da crise: a descentralização federativa como obstáculo à eficácia das políticas públicas. 

A economia política do crime organizado 

O diagnóstico apresentado pelo ministro da Justiça e Segurança Pública, Ricardo Lewandowski, não se limita aos homicídios, estendendo-se à complexa arquitetura do crime organizado brasileiro. Estudos da Esfera Brasil em parceria com o Fórum Brasileiro de Segurança Pública identificaram pelo menos 20 produtos – legais e ilegais – que alimentam as redes criminosas: drogas e armas, certamente, mas também ouro, madeira, peixes raros, serviços de internet e gás. 

Os prejuízos econômicos são monumentais: R$ 453,5 bilhões anuais em sonegação de impostos e perdas de concessionárias de serviços públicos, segundo levantamento conjunto da Confederação Nacional da Indústria (CNI), da Federação das Indústrias de São Paulo (Fiesp) e do Rio de Janeiro (Firjan) de 2022. O Banco Mundial e o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) estimam que os custos totais da violência variem entre 1,8% e 4% do PIB brasileiro. 

Mais preocupante que os números econômicos é o fenômeno de “dominação territorial” exercida por organizações criminosas que criam estruturas informais de “governança” paralela. Em territórios específicos, essas organizações assumem a prestação de serviços essenciais, dividem mercados e estabelecem normas de comportamento social, desafiando diretamente a soberania estatal. 

Os objetivos declarados e suas contradições 

1. Constitucionalização do SUSP: A intenção de elevar o Sistema Único de Segurança Pública ao patamar constitucional busca conferir estabilidade institucional a um arranjo criado pela Lei nº 13.675/2018. Em teoria, a medida protegeria o sistema de alterações legislativas ordinárias. Na prática, porém, a proposta vai além da mera constitucionalização, alterando substancialmente a distribuição das competências federativas. A contradição manifesta-se na simultaneidade entre competência privativa da União (artigo 22, inciso XXXI) e competência concorrente (artigo 24, inciso XVII) para a mesma matéria. Como observa o relator, não é possível que uma matéria seja, ao mesmo tempo, privativa e concorrente, configurando “modificações incompatíveis entre si”.
2. Ampliação das competências da Polícia Federal: A expansão das atribuições da Polícia Federal para incluir expressamente “organizações criminosas, milícias privadas e crimes ambientais” reflete uma compreensão da criminalidade contemporânea que transcende fronteiras estaduais. Operacionalmente, a medida pode ser justificada pela natureza transnacional destes crimes. Contudo, a Polícia Federal, numericamente inferior às Polícias Civis estaduais, pode enfrentar sérias dificuldades para absorver estas novas atribuições sem comprometer sua eficácia. A “duplicação de esforços” mencionada pelo relator aponta para potenciais conflitos de competência e ineficiências decorrentes da sobreposição de atribuições investigativas.
3. Criação da Polícia Viária Federal: A transformação da Polícia Rodoviária Federal em Polícia Viária Federal, com função “precipuamente ostensiva”, representa uma das propostas mais controversas. A justificativa oficial baseia-se na maior incidência de crimes como roubo de cargas e contrabando em vias federais. A crítica do relator é contundente: o custo estimado de R$ 250 milhões apenas para a “reformulação da marca” exemplifica desperdício de recursos públicos sem benefício operacional correspondente. A ampliação das competências para hidrovias e ferrovias poderia ser alcançada através de “aprimoramentos em efetivo e treinamento” sem necessidade de mudança institucional.

As críticas constitucionais: federalismo em risco 

Violação da forma federativa: A atribuição de competência privativa à União para legislar sobre segurança pública representaria, segundo o relator, “medida tendente a abolir a forma federativa de Estado”, protegida como cláusula pétrea pelo artigo 60, §4º, inciso I da Constituição. A argumentação baseia-se na interpretação de que o federalismo brasileiro é “centrífugo, isto é, voltado constitucionalmente à descentralização”. Sempre que a Constituição estabelece que determinada matéria constitui “dever do Estado” – como ocorre com segurança pública (artigo 144), saúde (artigo 196) e educação (artigo 208) –, a competência legislativa correspondente é atribuída de forma concorrente, não privativa. 

Violação da separação de poderes: O §2º-B proposto para o artigo 144, que estabelecia “competência exclusiva da polícia federal e das polícias civis” para apurar infrações penais, criaria conflito direto com as competências investigativas do Ministério Público, expressamente previstas nos artigos 127 e 129 da Constituição. O Parquet brasileiro desenvolveu, nas últimas décadas, expertise investigativa significativa, particularmente em crimes de maior complexidade. A experiência da Operação Lava Jato, independentemente de suas controvérsias, demonstrou a importância da capacidade investigativa autônoma do Ministério Público. Insta salientar, o STF tem reconhecido consistentemente os poderes investigativos do Ministério Público, especialmente no HC 89.837 (Rel. Min. Celso de Mello) e no RE 593.727 (Rel. Min. Cezar Peluso). 

Impacto nas comissões parlamentares de inquérito: A exclusividade policial para apuração de infrações penais criaria zona de incerteza jurídica sobre a validade das investigações parlamentares. As CPIs constituem um dos poucos mecanismos através dos quais minorias parlamentares podem exercer efetivo controle sobre o governo, sendo sua limitação um potencial retrocesso democrático. 

As audiências públicas: o jogo de forças federativo 

As audiências públicas realizadas entre maio e junho de 2025 reuniram autoridades federais, estaduais e municipais, revelando as diferentes posições dos entes federativos sobre a proposta. A participação do ministro Ricardo Lewandowski, dos governadores Ronaldo Caiado (Goiás), Helder Barbalho (Pará) e Eduardo Leite (Rio Grande do Sul), além dos prefeitos Eduardo Paes (Rio de Janeiro) e Paulo Ziulkoski (presidente da Confederação Nacional de Municípios), sugere um processo de consulta amplo, embora o relatório não detalhe as posições específicas de cada participante. 

As emendas supressivas: uma solução de compromisso 

Diante das inconsistências identificadas, o relator propôs duas emendas supressivas fundamentais: 

Emenda N.º 1: Supressão integral do inciso XXXI ao artigo 22, que atribuía competência privativa à União. Esta correção resolve a contradição técnica entre competências privativas e concorrentes, além de atender às preocupações federativas. 

Emenda N.º 2: Supressão do termo “exclusiva” do §2º-B incluído ao artigo 144. Esta solução de compromisso preserva as competências tradicionais das polícias judiciárias sem excluir as competências investigativas do Ministério Público e das CPIs. 

Aspectos positivos: reconhecimento da realidade 

Nem todos os aspectos da PEC são problemáticos. Algumas propostas alinham-se com tendências positivas: 

Inclusão das Guardas Municipais: A inserção das Guardas Municipais entre os órgãos de segurança pública listados no artigo 144 da Constituição representa reconhecimento da realidade operacional. A previsão de que realizem “ações de segurança urbana, incluindo policiamento ostensivo e comunitário, respeitadas as competências das polícias civis e militares” sugere abordagem complementar em vez de competitiva. A referência pelo Relator ao julgamento do STF no Recurso Extraordinário n.º 608.588 (Tema 656 da Repercussão Geral) fornece respaldo jurisprudencial para esta inclusão. 

Constitucionalização dos fundos nacionais: A constitucionalização do Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP) e do Fundo Penitenciário Nacional (Funpen) visa “garantir previsibilidade e estabilidade no financiamento” e “reforçar proibição de contingenciamento”. Esta medida pode efetivamente reduzir a discricionariedade governamental no contingenciamento de recursos destinados à segurança pública. 

Corregedorias e ouvidorias autônomas: A proposta de estabelecer “corregedorias e ouvidorias autônomas em todos os níveis federativos” representa avanço significativo em termos de controle interno e participação social. A distinção entre corregedorias (responsáveis pela “responsabilidade funcional de agentes”) e ouvidorias (legitimadas a “receber manifestações da população”) evidencia compreensão sofisticada dos diferentes aspectos do controle institucional. 

Implicações para o sistema de justiça criminal 

As alterações propostas, mesmo com as emendas supressivas, terão impactos significativos no sistema de justiça criminal brasileiro: 

Para a investigação criminal: A manutenção das competências tradicionais das polícias judiciárias, sem exclusividade, preserva o sistema atual, mas pode gerar incertezas sobre coordenação entre diferentes órgãos investigativos. A experiência internacional sugere que a eficácia de sistemas investigativos depende mais da qualidade da coordenação entre agências do que da concentração de competências. 

Para as garantias processuais: A preservação das competências investigativas do Parquet e das CPIs mantém verificações e equilíbrios importantes no sistema de justiça criminal. Múltiplas instâncias investigativas, embora possam gerar complexidade, também criam oportunidades para contestação e controle de abusos. 

Perspectivas de tramitação: o jogo político continua 

A admissibilidade da PEC na Comissão de Constituição e Justiça representa apenas o primeiro passo em processo legislativo complexo. A proposta será encaminhada para Comissão Especial, que terá maior liberdade para alterar o texto, incluindo a possibilidade de reverter as emendas supressivas. A proposta enfrentará resistências significativas. Os governadores estaduais podem se opor a medidas que reduzam suas competências. O Ministério Público, através de suas associações, certamente se mobilizará contra tentativas de restringir suas competências investigativas. 

Desafios de implementação: entre a lei e a realidade 

Mesmo se aprovada, a PEC enfrentará desafios significativos de implementação. A criação de novos órgãos e a expansão de competências existentes exigirão recursos humanos e financeiros substanciais. A experiência brasileira com reformas administrativas sugere que a lacuna entre aprovação e operação eficaz pode ser significativa. 

Lições da experiência internacional 

A experiência internacional demonstra que sistemas federativos eficazes em matéria de segurança pública dependem mais da qualidade da coordenação entre níveis de governo do que da concentração de competências. Países como Estados Unidos, Alemanha e Austrália desenvolveram mecanismos sofisticados de cooperação intergovernamental sem sacrificar a autonomia dos entes subnacionais. O Brasil possui expertise significativa em nível estadual que não deve ser desperdiçada através de centralização inadequada. As polícias estaduais (civil e militar) constituem o núcleo operacional do sistema de segurança pública brasileiro, com maior efetivo, capilaridade territorial e conhecimento das realidades locais. 

A PEC 18/2025 encapsula as tensões fundamentais entre eficácia operacional e preservação constitucional no sistema de segurança pública brasileiro. O documento revela como propostas aparentemente técnicas podem esconder alterações estruturais profundas no ordenamento jurídico nacional. 

Em sua versão original, a PEC representa tentativa ambiciosa, mas tecnicamente inadequada, de reformar o sistema de segurança pública. As contradições identificadas pelo relator são reais e comprometem a viabilidade jurídica da proposta. As emendas supressivas representam correção necessária, mas não suficiente, dos problemas identificados. 

O mérito da proposta reside no reconhecimento da necessidade de aprimorar a coordenação interfederativa face aos dados alarmantes sobre violência e criminalidade. O defeito reside na tentativa de alcançar este objetivo através de centralização excessiva, em lugar de mecanismos sofisticados de cooperação intergovernamental. 

A questão fundamental permanece: é possível enfrentar a crise de segurança pública brasileira sem sacrificar os princípios democráticos e federativos que estruturam nossa ordem constitucional? A experiência histórica sugere cautela diante de soluções que prometem eficácia através da concentração de poder. Em tempos de crise, a tentação autoritária apresenta-se frequentemente vestida de racionalidade técnica. 

A verdadeira reforma do sistema de segurança pública brasileiro exigirá não apenas recursos e coordenação, mas principalmente a construção de consensos democráticos duradouros sobre os limites aceitáveis da ação estatal. Sem este consenso, qualquer reforma, por mais bem-intencionada que seja, corre o risco de se transformar em mais um episódio da recorrente tensão brasileira entre ordem e liberdade. 

Esta análise baseia-se no parecer do deputado relator Mendonça Filho sobre a PEC 18/2025, apresentado em 9 de julho de 2025 na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania da Câmara dos Deputados. 

Matheus Rojja Fernandes é consultor em direitos humanos no Congresso Nacional, com atuação voltada aos direitos infantojuvenis e à justiça criminal. Pós-graduando em Direito Legislativo pelo Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP) e membro do Instituto Brasileiro de Direito Parlamentar (PARLA).