O agro é tudo? Financeirização como novo atributo da economia agrária

Impossível analisar o meio rural brasileiro atual, nos moldes dos estudos clássicos sobre a Questão Agrária, sem considerar o processo de financeirização da terra e da agricultura. Isso não somente em termos das dimensões econômicas, sociais, políticas e ambientais que informam as transformações recentes, mas também em termos da própria construção de esquemas analíticos mais abrangentes que permitam integrar a dimensão financeira ao contexto rural, estimulando o emprego de noções e categorias apropriadas para essa finalidade.

Um dos principais instrumentos de apoio à produção do agronegócio são as políticas de crédito rural, que direcionam recursos públicos subsidiados para determinadas atividades, em especial para culturas como soja, café, cana-de-açúcar, milho (que chegam a concentrar 80% dos recursos de todo o Sistema Nacional de Crédito Rural para lavouras). O novo arranjo financeiro que vamos assistir começa em 1994 com a Cédula do Produto Rural (CPR), com liquidação física e financeira (essa última em 2000). A partir de 2004, o repertório de instrumentos ganhou novo impulso com as diversas modalidades dos títulos do agronegócio (como os Certificados de Recebíveis do Agronegócio – CRA, Letras de Crédito do Agronegócio – LCA, etc.), contando com mercados derivativos específicos e ampliando o conjunto de investidores para além do universo rural. Desde 2019, uma série de inovações legislativas e financeiras estimulou uma importante expansão dos instrumentos privados de financiamento da agricultura brasileira, que durante um longo período tiveram um baixo poder de captação. As mudanças observadas passaram a apresentar a agricultura como oportunidade para atores do mercado financeiro, profissionais e pessoas físicas, tornando estes instrumentos essenciais para a captação de recursos privados e a terra um lastro essencial ao desenvolvimento do setor. Como aponta Delgado (2021), a recente legislação brasileira sobre o assunto reforça essa tendência e expande vertiginosamente essa possibilidade, fazendo com que a questão da segurança alimentar se associe indiretamente a essa nova dimensão financeirizada do agro[1].

Com efeito, as Leis do Agro, nº. 13.986/2020 e nº. 14.421/2022, e a Lei dos Fundos de Investimento na Cadeia Produtiva do Agronegócio (Fiagro), nº 14.130/2021, são exemplos dessas modificações, que se traduzem na criação do Fundo Garantidor Solidário (FGS), do Patrimônio Rural em Afetação (PRA), da Cédula Imobiliária Rural (CIR), e modificações na CPR. Acreditamos que o conjunto dessas inovações e suas implicações sociais ainda não foram suficientemente analisados no caso brasileiro em função do seu caráter mais “invisível”. Mas podemos supor que as novas estratégias empresariais para o setor passam pelo atendimento prioritário dos interesses de investidores e acionistas, deslocando o eixo dinâmico da economia agrária da lógica produtiva para a financeira. Movimento que é acompanhado, diga-se de passagem, pelo processo de estrangeirização das terras, com o controle de uma quantidade não desprezível de áreas pelo capital internacional, inclusive aquele patrocinado pelos fundos de pensão.

Leia a parte 1 do artigo aqui

Como mostra uma crescente bibliografia nacional e internacional, houve no Brasil uma tentativa de regulamentação do fenômeno a partir de um parecer da Advocacia Geral da União (AGU). Emitido em 2010, o texto buscava estabelecer limites ao volume de terra adquirido diretamente por pessoas, empresas ou governos, recuperando uma lei específica sobre o assunto, de 1971, que havia caído em “desuso” durante os anos 1990 e 2000, quando a corrida mundial por terras atingia novos picos históricos. Hoje tramitam no Congresso diversos projetos de lei sobre a abertura internacional do mercado de terras brasileiro, mas as Leis do Agro e do Fiagro, ao permitir a contratação externa de investimentos, de certa maneira contornam as restrições vigentes no marco legal fundiário, já agravado pelos instrumentos de regularização fundiária no contexto jurídico-institucional definido pelo Governo Temer (2016-2018), onde o assunto mereceu a edição de uma lei específica (Lei 13.465/2017) e três decretos (9309, 9310, 9311 de março de 2018). Esse cenário aponta um forte retrocesso na capacidade do Estado na regulação fundiária e flexibiliza enormemente os instrumentos de controle para o cumprimento dos preceitos constitucionais alusivos à definição da função social dos imóveis rurais.

Significados e implicações da especialização primária exportadora

Na esteira do processo anteriormente descrito, emergiram do final dos anos 1990 ao início deste século, e continuam em plena operação até o presente, três processos de reacomodação do setor primário da economia. Esses movimentos se amalgamam e reconfiguram todo o sistema econômico, com consequências profundas sobre a sociedade e o sistema político, que infelizmente ainda não estão claramente percebidos. Convém didaticamente identificá-los.

Primeiro. Há uma alteração significativa no comércio exterior brasileiro, já diagnosticada e empiricamente demonstrada na seção anterior, caracterizada por inusitado movimento de expansão das exportações de commodities agrícolas e minerais, em paralelo ao declínio relativo das exportações de produtos manufaturados, e igualmente expressivo crescimento do déficit de “Serviços e Rendas ao Exterior”.

Segundo. Paralelamente, (re)estrutura-se no sistema de economia política brasileiro, também no início dos anos 2000, um virtual pacto de Estado com o autodenominado “Sistema ou Economia do Agronegócio”, com todas as características de ciclo de valorização primário-exportadora, albergando em suas redes de fomento e proteção diferenciais – complexos agroindustriais, grande propriedade fundiária e sistema de finanças públicas recalibrados –, para promover esse processo de valorização econômica.

Por fim, o terceiro componente relevante, que representa certa convergência aos dois processos anteriores, é a forma reconfigurada do sistema econômico para produzir e repartir excedente econômico a partir do setor primário, às expensas do conjunto da economia e sociedade, mas sem revelar explicitamente seus métodos. Ao contrário, escondendo-os por copiosa operação ideológica de despistamento.

Esses três processos se intercomunicam por intermédio de uma meta única, que pelo seu caráter de “a qualquer custo”, subordina todo o sistema econômico à produção de um superavit exportador em commodities (agrícolas e minerais) crescente, que é ao mesmo tempo símbolo e êmulo de sucesso do arranjo macroeconômico adotado e também causa estrutural dos graves problemas daí decorrentes.

Mas sua revelação e análise não podem aparecer na conta do sistema primário-exportador, sob pena de descaracterizar as elaborações institucionais e ideológicas que conferem prestígio e poder ao sistema, a saber: a) um pacto de economia política, com todas as características de partido majoritário controlando o governo, comprometido com a meta exclusiva de maximização das exportações em commodities; b) a construção de uma imagem mítica vinculada a esse pacto, com vistas à obtenção do maior consenso popular, cujas características precisamos examinar em maior detalhe nas seções seguintes.

O sistema como pacto de economia política

Os três processos inicialmente enunciados (predominância das commodities; construção de alianças políticas para fomento e proteção do sistema; e organização de determinada engenharia econômica para obtenção de excedente pela via das margens privadas de lucro administradas, como também do valor patrimonial dos recursos naturais); não constituem propriamente novidade na relação do Estado brasileiro com o espaço rural oligárquico. Na verdade, como políticas de longo prazo de valorização primária, tivemos experiência histórica longa do Ciclo de Valorização Cafeeira, desde o Convênio de Taubaté (1906/30), replicado no Pós-Guerra (1946/61), ocorrendo nos finais de cada um desses subperíodos duas gestões estatais altamente onerosas de estoques públicos invendáveis, decorrentes de superproduções previsíveis.

Por sua vez, desde o final do ciclo de valorização cafeeira do Pós-Segunda Guerra, também detonado no início dos anos 1960 por superprodução previsível, as chamadas classes conservadoras rurais engendraram no governo militar outro longo ciclo de economia política – o da “Modernização Conservadora da Agricultura” brasileira. Este projeto constrói alianças estratégicas entre 1965 e o início dos anos 1980 com o propósito de diversificar as exportações, até então ainda fortemente dependentes do café; como também de atender às demandas do crescimento urbano e industrial em franca expansão no período.

Esse ciclo também se constrói com relações muito próximas com o Estado. Terá certamente seu lado modernizante pela via dos generosos benefícios fiscais e creditícios às inovações técnicas da “Revolução Verde” na agricultura brasileira; como também o lado conservador de manutenção da estrutura agrária oriunda da Lei de Terras de 1850, não obstante o regime militar promulgasse em novembro de 1964 um Estatuto da Terra (Lei nº 4.504/1964), que ficaria na história outra vez como letra morta – “para inglês ver”.

Por outro lado, como sói acontecer com os ciclos de longa duração, também a “Modernização Conservadora da Agricultura” experimentou período de declínio – da metade dos anos 1980 até final dos anos 1990. E nesse final emerge sob nova hegemonia de economia política o tal “Sistema de Agronegócio”, com sua estratégia já enunciada no início desta seção, cuja meta exclusiva é a produção dos elevados e crescentes saldos exportadores em commodities.

Por seu turno, a construção do pacto de economia política nesse relançamento da modernização agrícola (anos 2000)[2] contém algumas novidades estratégicas. Uma delas é o abandono da diversificação das exportações baseadas em manufaturas, embora tenham sido mantidos mecanismos da Ditadura Militar, tais como a forte manipulação dos incentivos fiscais, creditícios e cambiais à exportação de commodities e à adoção do pacote tecnológico da antiga Revolução Verde (não confundir com transição ecológica atual). O diferencial significativamente presente neste novo momento histórico é o virtual alijamento das metas de substituição de importações de insumos básicos e bens de capital para a agricultura. Também são relativamente mitigados, quando não completamente abandonados, os processos de regulação da produção e do abastecimento destinados ao mercado interno, principalmente dos alimentos da cesta básica.

Mas a principal novidade distintiva dessas duas últimas décadas de plena hegemonia política do agronegócio é a estruturação explícita dos aparatos de propaganda ideológica. E esses incluem publicidade e marketing constante do sistema relativamente às características e objetivos explicitados nesta seção, mas também operam no sentido da construção mítica desse pacto, identificando-o subliminarmente à imagem do ídolo ou do fetiche.

A produção do mito e de sua idolatria

“Agro é pop, agro é tech, agro é tudo”: a frase se repete quase de forma monocórdia há vários anos no horário nobre da TV. Essas palavras, que conotam características típicas de mitos e deuses – a totalidade, a ubiquidade e certa insinuação de onisciência – precisam ser interpretadas mais além dos recursos ideológicos usados na construção do pacto de poder dominante. Expressam algo mais pretensioso naquilo que sugerem de forma direta, mas principalmente subliminar.

A parte explícita da mensagem publicitária é claramente de propaganda do sistema de agronegócio, dotada de bancada parlamentar específica (Frente Parlamentar da Agropecuária), aparato acadêmico próprio (Instituto PENSA e rede de apoiadores), estrutura técnica e financeira de Estado (Planos Anuais de Safra da Agropecuária) e controle sobre o Poder Executivo Federal há mais de duas décadas, percorrendo seis mandatos presidenciais desde o período FHC-II; e ainda por cima contando com mídia autoidentificada em tempo integral (Canal Rural de TV).

A parte implícita está em outra esfera. A construção do agronegócio como mito contém um objetivo mais profundo, o de ocupar no imaginário coletivo uma posição muito parecida com a de um ídolo, tema que nos desloca surpreendentemente, por necessidade de análise de um arranjo de economia específico, para abordagem fundamentada nos domínios da Teologia.

Para ilustrar nosso ponto, valhamo-nos de uma excelente contribuição sobre o assunto em pauta. Trata-se de uma coletânea de biblistas e cientistas sociais que trataram do tema ainda nos primórdios da teologia da libertação latino-americana nos anos 1980. Intitulada La lucha de los dioses: los ídolos de la opresión y la búsqueda del Dios Liberador, a coletânea interpreta as raízes teológicas da utilização da economia e da política como meios de obter consenso e legitimação ideológica para o capitalismo contemporâneo. Emerge então com força o uso da idolatria e do fetiche.[3]

Vale a pena citar um trecho da Introducción do livro, em tradução livre:

“O problema central hoje na América Latina (…) é a idolatria como culto aos deuses falsos do sistema de opressão. Mais trágico que o ateísmo é a fé e a esperança nos deuses falsos do sistema. Todo sistema de opressão se caracteriza precisamente pela criação de deuses e geração de ídolos sacralizadores da opressão e da antivida.

Finalmente, cabe destacar a grande importância da presente discussão em nosso continente latino-americano com seu passado de dominação política e religiosa e seu presente de repressão e miséria. Cremos que o problema dos ídolos da opressão e a busca do Deus Libertador adquire hoje uma nova dimensão, tanto na tarefa evangelizadora como na tarefa política. A teologia da libertação encontra aqui um dos seus desafios mais fecundos.”

Observe-se que a infiltração do fator religioso na articulação da política econômica não é apenas subliminar, mas algo específico do ciclo econômico do agronegócio, sem qualquer similaridade histórica, por exemplo, com o Ciclo Cafeeiro antes mencionado. E não se restringe às mensagens publicitárias. Há toda uma bancada parlamentar autodenominada de Bancada Evangélica que é completamente integrada à Frente Parlamentar da Agropecuária e a todo o conjunto de pautas do Sistema de Agronegócio[4].

Questões estruturais sobre desigualdade e pobreza, ou sobre a necessidade vital de mudança ecológica compatível com as condições de sobrevivência planetária, praticamente não comparecem nas pautas parlamentares do sistema. Ao contrário, o discurso é eivado de reivindicações por prosperidade individual, utilitarismo econômico e promoção da riqueza aos participantes desse pacto de economia política, que se autoafirmam também cultores de uma invocada teologia da prosperidade.

Por outro lado, repercutem amplamente as questões críticas derivadas do crescimento desproporcional da produção de commodities, ultra-alavancada pelas finanças públicas. São as tensões inflacionárias derivadas dos alimentos da cesta básica. É a desindustrialização da economia brasileira. É o desequilíbrio nas contas externas pela expansão das importações de bens e serviços que não são commodities. É a forte desigualdade na distribuição interna de renda e riqueza fundiária. É, com destaque, a crise ecológica especificamente originária desse sistema, já convertido na principal fonte de emissão de gases do efeito estufa de toda a economia brasileira.

Cada um desses tópicos pode até frequentar o noticiário econômico, mas não se fará jamais a ligação com o sistema do agronegócio e sua estratégia real de crescimento rural. Tampouco o sistema é posto em xeque no debate político do período eleitoral, porque há uma interdição velada, por certa intimidação, para não ameaçar o ídolo, que é também proprietário de gigantescas contas publicitárias e de todo o acervo das articulações já mencionadas. Mas o próprio sucesso do agronegócio é também causa dos problemas supramencionados. Males que com muita propriedade os teólogos da libertação descrevem como estratégia antivida – ou como pulsões de morte, para usar linguagem mais contemporânea.

Considerações finais

O conjunto de questões aqui analisadas repercutiu fortemente sobre a emergência da dimensão fundiária no atual contexto social, político, econômico e ambiental do país. Para o que nos interessa, vale destacar que tal movimento provoca novos desafios interpretativos, seja no sentido de recuperar categorias, como a “gasta” teoria da renda da terra, interpretando-a nos parâmetros vigentes, seja no sentido mesmo de pensar sua importância e revisão no contexto do marco das Ciências Sociais, como as reflexões propostas por Polanyi (2012)[5] sobre o significado da terra na equação do desenvolvimento capitalista, incorporando novos fluxos de investimento como aqueles originários dos fundos de pensão do “Norte Global”, aplicados em terras (aquisição, leasing, aluguel, incorporação via empresas “nacionais”, etc.) no continente latino-americano. De certa forma, isso acaba por estabelecer novas conexões, antes impensáveis, entre o setor rural e o setor urbano mediadas pelo capital financeiro. Nesse último caso, o mercado global de terras conecta indiretamente, por exemplo, um professor aposentado de Nova York, nos Estados Unidos, aos mecanismos de expropriação fundiária praticada por novos escritórios de firmas “imobiliárias” rurais no cerrado piauiense, no Brasil.

Seja pelo estímulo da crise alimentar de meados da década de 2000, seja pela (nova) demanda crescente por biomassa, seja pela presença marcante da China no comércio internacional, ou ainda como reflexo das crises energética e financeira internacional, o setor agrícola brasileiro vive novo movimento de expansão das áreas destinadas à produção de commodities (produção vegetal e animal), reforçando a ideia do produtivismo agrícola praticado em grande escala num patamar tecnológico cada vez mais sofisticado e custoso. Essa valorização do chamado “agronegócio” brasileiro abre uma nova frente de conflitos sociais e ambientais no meio rural, tensionando as concepções de ruralidade que se apoiavam no fortalecimento da agricultura familiar ou na dimensão territorial.

Os temas abordados trazem à tona necessariamente uma reflexão sobre o papel do Estado e sua capacidade regulatória numa área estratégica como a dos mercados de terras e de produção de commodities. São movimentos distintos que problematizam a ideia do que poderíamos chamar de capacidades estatais para o desenvolvimento: isto é, a pouca capacidade do Estado em avançar sobre um controle mais efetivo das transações fundiárias, seja melhorando o registro dessas transações propriamente ditas, seja monitorando de forma mais eficaz a variação dos seus preços, quer impedindo movimentos de (re)concentração fundiária numa estrutura já conhecidamente concentrada e conflitiva, quer relativizando o apoio não desprezível (especialmente em áreas de infraestrutura e de financiamento) das agências governamentais às necessidades de expansão produtiva no setor de forma aglomerada.

Nesse sentido, ao destacar como as lógicas produtivas das empresas e cadeias agroalimentares estão cada vez mais associadas aos movimentos de financeirização da agricultura e da terra, em alguma medida sendo mesmo superpostas por estas últimas, conferimos especial atenção aos novos instrumentos de financiamento, ao processo de aquisição e controle de terras por investimentos internacionais, à variação do preço da terra vis-à-vis a performance de outros ativos financeiros e a inflação e, ainda, ao papel que novos atores sociais e governamentais passam a ter nesse cenário.

Finalmente, há que se reconhecer uma situação relativamente nova, diretamente associada à construção daquilo que aqui conceituamos como pacto de economia política do agronegócio. É a orquestração midiática do sistema mediante propaganda e marketing ostensivos, com apelos míticos e subliminares mensagens idolátricas. Algo de certa forma incomum aos ciclos de economia política precedentes da agricultura brasileira, mas que parece central para a construção hegemônica do sistema.

Guilherme C. Delgado é pesquisador aposentado do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada e membro da Direção Colegiada da Associação Brasileira de Reforma Agrária.

Sergio Pereira Leite é professor Titular do Programa de Pós-Graduação de Ciências Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade, da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro.

[1] DELGADO, G. C. 2021. Condomínios imobiliários financeiros: senhas especulativas e graves ônus sociais. ObservaBR. São Paulo: Fundação Perseu Abramo.

[2] Cf. DELGADO, G. 2012. Op. cit.

[3] Ver RICHARD, P. (Org.). 1980. La lucha de los dioses: los ídolos de la opresión y la búsqueda del Dios Liberador. San José: Departamento de Investigación Ecuménica.

[4] Ver, por exemplo, POMPEIA, C. 2022. O agrobolsonarismo. Revista Piauí, 184: 24-28.

[5] Cf. POLANYI, K. A subsistência do homem e ensaios correlatos. Rio de Janeiro: Contraponto, 2012.