As disputas monetárias internacionais e a posição do Brasil

Moeda de reserva

As disputas monetárias internacionais e a posição do Brasil

por Mauricio Metri
19 de agosto de 2019
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A descoberta do pré-sal redesenhou o Brasil na geopolítica mundial do petróleo que, sob o resguardo da legislação de 2010, potencializava a atuação da política externa brasileira, voltada, desde 2003, a uma inserção mais autônoma, com base no multilateralismo e no eixo sul-sul. Combinado a isso, em 2014, a VI Cúpula dos BRICS ocorreu em Fortaleza, onde se anunciou tanto a assinatura do acordo constitutivo do Novo Banco de Desenvolvimento quanto a assinatura do tratado para o estabelecimento do Arranjo Contingente de Reservas. 

 

“É óbvio que profundas mudanças exigem a adaptação de organizações financeiras internacionais e repensar o papel do dólar, que se transformou em um instrumento de pressão do país e de emissão sobre o resto do mundo.”

Vladimir Putin

 

Nos últimos anos, pesquisadores e parte da mídia descobriram a relação entre guerras e moedas. Embora não se trate de algo novo, há um certo entusiasmo e a novidade é que parte dos analistas se rendeu ao tema. E isso ocorreu por imposição dos fatos, por força dos acontecimentos recentes, relativos à significativa tensão a que chegou a competição entre as principais potências do sistema, Estados Unidos, Rússia e China, cuja disputa acabou por envolver também questões monetárias.

Algo difícil de não se notar, como exposto pelo diretor do Serviço de Inteligência Exterior da Rússia, Sergey Naryshkin: “É desconcertante que os EUA continuem a ser os detentores da principal moeda de reserva enquanto se comportam de forma tão agressiva e imprevisível. (…) A posição monopolista do dólar nas relações econômicas internacionais tornou-se anacrônica.”

De um ponto de vista histórico, as origens dessa rivalidade interestatal encontram-se no imediato pós-Guerra Fria, quando os EUA se valeram de sua vitória para se projetar ainda mais no sistema internacional. Ampliaram sua presença militar global e alcançaram, em 2015, um conjunto de 800 bases fora do seu território nacional, em sua maioria localizadas nas bordas da massa continental eurasiana, cercando Rússia e China – para efeitos comparativos, todos os demais países juntos somavam em 2015 apenas 30 bases militares fora de seu território nacional de origem.

Promoveram, também, o fortalecimento e a expansão da OTAN na Europa Central, além de empreenderem uma série contínua de guerras nas fímbrias da Eurásia, mais precisamente nos Balcãs e no Grande Oriente Médio. Começaram com as guerras do Golfo (1990-91), da Bósnia (1992-95) e do Kosovo (1998-99) nos anos noventa, e seguiram com as guerras do Afeganistão (2001-hoje), do Iraque (2003-11), Líbano (2006), Síria (2014-hoje), dentre outras, neste início de século.

Mas como os EUA conseguem prover os recursos materiais e humanos necessários a esse exercício de poder em escala global? Como financiam, dentre outras ações, uma sequência de 30 anos de guerras, um sistema de 800 bases no mundo e a maior aliança militar do planeta?

A resposta está na posição de sua moeda no Sistema Monetário Internacional (SMI), combinado ao modo como esse sistema passou a funcionar depois de sua efetiva globalização ao fim da Guerra Fria. Senão vejamos: marcado pela ausência de controle de capitais, pela desregulamentação dos mais diversos sistemas financeiros nacionais e pela disseminação dos processos de securitização, o SMI do pós-Guerra Fria produziu um crescimento expressivo dos fluxos de capitais. Nesse contexto, as taxas de câmbio começaram a acompanhar, principalmente, os diferenciais de juros e a capacidade de intervenção sobre o câmbio tornou-se ainda mais dependente do volume de reservas internacionais nos bancos centrais, sobretudo em dólares ou em títulos da dívida pública dos EUA.

Acumular posições em dólares em volume crescente passou a ser uma necessidade aos estados que desejam implementar alguma estratégia de desenvolvimento econômico acelerado ou, apenas, estabilizar suas economias. Só para se ter uma ideia, a China (o caso mais bem sucedido) passou de US$ 20 bilhões em reservas em 1990 para quase US$ 4 trilhões em 2016

Para os agentes econômicos, nada muito diferente, a instabilidade excessiva dos mercados generalizou a prática das operações de hedge e arbitragem, onde o investimento em U.S. Treasuries tornou-se essencial para a administração dos riscos privados. Como contrapartida, houve um crescimento expressivo da capacidade de endividamento dos EUA dada essa absorção sem limite aparente de sua dívida pública pelo sistema internacional. Portanto, pode-se concluir que, como num sistema de tributação, auferir e operar em dólar não é exatamente uma escolha, mas uma necessidade, um imperativo.

Flutuação de ações na Bolsa de Valores (Crédito Pixabay)

Como resultado, desde 1982 até o presente, os EUA apresentam crônicos déficits em Transações Correntes em suas contas externas, à exceção do ano de 1991. São aproximadamente quarenta anos com um passivo externo líquido crescente. Ademais, sua dívida pública federal, que estava próxima a 30% do PIB no início dos oitenta, ultrapassou a marca de 100% do PIB em anos recentes. E tudo isso ocorre sem que haja pressão efetiva para correção dos macro-fundamentos de sua economia.

Mas quais seriam as bases e os limites desse sistema de tributação global? Respondendo de forma sintética, o cerne da diplomacia monetária dos EUA em defesa do dólar está na capacidade de: (i) arbitrar sua moeda como a de cotação do petróleo; (ii) definir o dólar como a unidade de conta utilizada pelas mais importantes instituições financeiras multilaterais do sistema internacional (FMI e Banco Mundial); e (iii) impedir a consolidação de acordos econômicos intercontinentais fora de seu espaço de veto, conduzidos por potenciais rivais.

Diante desse “privilégio exorbitante ampliado” no pós-Guerra Fria, alguns países começaram a empreender algumas iniciativas de enfrentamento. Em relação ao primeiro ponto, moeda de cotação do petróleo, por exemplo, em 2012, o Irã decidiu exportar seu petróleo em renminbi para a China. Em 2018, a China lançou os primeiros contratos futuros de petróleo denominados em renminbi (petroyuan) negociados no mercado futuro de Xangai. A Rússia, por sua vez, tem aumentado os acordos bilaterais para negociações fora do dólar, inclusive de seu petróleo, além de se desfazer de parte significativa de suas reservas em dólar e anunciar a emissão títulos de dívida soberana em moeda chinesa.
A presidenta do Banco Central russo, Elvira Nabiulina, ao falar dessas iniciativas, explicitou os riscos que incidem sobre seu país. “(…) tentamos diversificar nossa composição de reservas internacionais, porque estimamos todos os riscos possíveis, riscos econômicos e geopolíticos.”

Em 2018, a Nigéria, maior exportador de petróleo da África, fechou acordos de swaps cambiais com a China, dispensando o dólar. No mesmo ano, o governo venezuelano anunciou que abandonará suas operações em dólares, propondo inclusive a estruturação de um bloco alternativo, fora do dólar, em parceria com China e Rússia. A questão sensível nesse caso é que a Venezuela se tornou a mais importante reserva mundial de petróleo, ultrapassando inclusive a Arábia Saudita.

Fracassos da política externa dos EUA têm contribuído nesse sentido também. A tentativa mal sucedida de golpe na Turquia em 2016 implicou uma reorientação de sua política externa, reforçada depois pelas sanções econômicas impostas pelos EUA em 2018. Desde então, no campo monetário, as respostas turcas têm envolvido a substituição do dólar por moedas locais no comércio com Rússia, China e Irã, além da Ucrânia. Em outra ação mais recente, seu banco central desfez-se de cerca de 38% dos U.S Tresuaries de suas reservas em troca de ouro.

Em relação ao segundo ponto, existem iniciativas, embora incipientes, de criação de novas instituições financeiras multilaterais com capacidade de disputar com o FMI e o Banco Mundial os empréstimos de estabilização e os financiamentos internacionais. Nesse sentido, o Arranjo de Contingência de Reservas e o Novo Banco de Desenvolvimento dos BRICS, se consolidados, permitirão aos países com dificuldades em seus Balanço de Pagamentos o endividamento em moeda estrangeira (a princípio em dólar) fora da alçada de influência e controle do FMI e Banco Mundial. Em caso de sucesso e projeção global, essas instituições financeiras dos BRICS ganham potencial para, em outro momento, pressionarem a própria hierarquia monetária internacional atual, por meio da difusão e o uso de uma moeda diferente do dólar.

Por fim, está em andamento, também fora do espaço de veto dos EUA, o projeto chinês da Nova Rota da Seda, que articula mais de 70 países, abarcando uma área que vai do Pacífico-Sul ao Mar do Norte, alcançando a costa leste da África e o Mediterrâneo. À medida que esse projeto desenvolver acordos bilaterais para construção de infraestrutura, criar-se-á condições político-econômicas favoráveis para a projeção do renminbi sobre parte importante desses países.

Portanto, a competição político-militar entre as grandes potências já alcançou o campo monetário e, de fato, as ameaças ao dólar não provêm de seu comportamento nos mercados de câmbio, de mudanças nas preferências dos agentes econômicos ou de inovações em praças financeiras globais, como em geral se supõe. Decorrem na realidade de ações políticas cuja orientação responde fundamentalmente a desafios geopolíticos.

Se assim for, pode-se concluir portanto que: (i) as disputas monetárias tenderão a seguir acompanhando de perto as disputas entre as principais potências; (ii) as tensões devem aumentar nas regiões estratégicas para a hierarquização do sistema, por exemplo, as áreas com significativas reservas de petróleo; (iii) a efetiva reformulação da ordem monetária dependerá das próprias derrotas dos EUA no campo diplomático e geopolítico; e (iii) é bastante provável que, ao longo dos próximos anos, ocorram choques violentos e tentativas de reordenamento e enquadramento promovidos pelos EUA para defender a posição do dólar, como os choques do petróleo de 1973-74 e dos juros de 1979.
Nesse contexto, a posição brasileira sofreu uma significativa inflexão. O país vinha assumindo um protagonismo não muito comum em nossa história, por caminhos indiretos embora não desprezíveis.

A descoberta do pré-sal redesenhou o Brasil na geopolítica mundial do petróleo que, sob o resguardo da legislação de 2010, potencializava a atuação da política externa brasileira, voltada, desde 2003, a uma inserção mais autônoma, com base no multilateralismo e no eixo sul-sul. Combinado a isso, em 2014, a VI Cúpula dos BRICS ocorreu em Fortaleza, onde se anunciou tanto a assinatura do acordo constitutivo do Novo Banco de Desenvolvimento quanto a assinatura do tratado para o estabelecimento do Arranjo Contingente de Reservas. 

No entanto, depois do Golpe de 2016, houve um realinhamento do Brasil aos interesses da política externa dos EUA. Em relação ao petróleo, houve a alteração do marco regulatório de 2010, retirando da Petrobras e do governo brasileiro autonomia sobre a política de exploração e o domínio sobre as áreas estratégicas. Em relação à “governança financeira” internacional, nada muito diferente. 

Tem ocorrido um esvaziamento da atuação brasileira dentro dos BRICS e em particular do processo de construção de suas instituições financeiras multilaterais, a despeito de o Brasil sediar em novembro deste ano a X Cúpula dos BRICS, quando assumirá a presidência rotativa do grupo. Essa inflexão e a consequente perda de capacidade de iniciativa estratégica de nosso estado sobre temas internacionais sensíveis têm se agravado desde a ascensão do governo de Jair Bolsonaro, marcado por um alinhamento radical, quase colonial, aos EUA.

 

Mauricio Metri é professor do Instituto de Relações Internacionais e Defesa da UFRJ e do Programa de Pós-graduação em Economia Política Internacional IE-UFRJ.


Vine, D. Base Nation. Metropolitan Books, New York, 2015.


Metri, M. “A ascensão do dólar e a resistência da libra.” Revista Tempo do Mundo, v. 1, p. 65-92, 2015.

Financial Times, Iran accepts reniminbi for crude oil. May 7, 2012.

Foreign Policy. China’s bid to upend the global oil Market. January 18, 2018. Ver também em: Financial Times, The week in energy: China, oil and the dollar. April 7, 2018.

Spiro, E. D. The hidden hand of American Hegemony. Londres: Cornell University Press, 1999.

Tavares, M. C. A Retomada da Hegemonia Norte-americana. REP. vol.  5, n. 2 (18), Abr-Jun, 1985.



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