Irã: Trump dita as regras - Le Monde Diplomatique

DESPREZO PELO DIREITO INTERNACIONAL

Irã: Trump dita as regras

por Ibrahim Warde
4 de junho de 2018
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Em 8 de maio de 2018, o presidente dos Estados Unidos decidiu, conforme os desejos de Israel e da Arábia Saudita, rasgar a assinatura de seu país e lançar uma disputa de poder com o Irã. O ex-empreiteiro nova-iorquino está acostumado a fazer apostas perigosas, a desdenhar da lei e a trair parceiros de negócios. Mas, desta vez, é a paz de toda uma região que está ameaçada

A carreira de Donald Trump foi construída com base na premissa de que tudo é renegociável. Quando um edifício era concluído, esse incorporador imobiliário invocava a baixa qualidade do trabalho (ou outros pretextos) para não honrar seus compromissos. Ele então impunha novas condições às empresas envolvidas, declarando, por exemplo, que só ia pagar “75% do valor combinado”. Era pegar ou largar. Os que recusavam a proposta não tinham alternativa senão recorrer aos tribunais, assumindo o risco de processos judiciais dispendiosos e o resultado incerto diante de advogados que eram tão desleais quanto durões. Em seu livro Trump: Think Like a Billionaire [lançado no Brasil como Trump: como chegar lá, Elsevier, 2005], de 2004, ele aconselhou seus leitores a “sempre contestar as faturas”. Seus procedimentos de mau pagador eram bem conhecidos por fornecedores e banqueiros, muitos dos quais se recusavam a negociar com ele.1

Em Think Big and Kick Ass in Business and Life [lançado no Brasil como Pense grande nos negócios e na vida, Ediouro, 2008], de 2007, ele diz que gosta de “esmagar o outro lado e embolsar os lucros” e zombar dos banqueiros que perderam as quantias que tinham adiantado para ele. “É problema deles, não meu. Eu disse a eles que não deveriam ter emprestado para mim.” O Deutsche Bank, única grande instituição que continua a lidar com a empresa de Trump, teve uma experiência edificante. Em 2008, no auge da crise financeira, o banco processou o incorporador por uma conta não paga de US$ 40 milhões. Este último contra-atacou, reivindicando em troca a notável soma de US$ 3 bilhões. Seu argumento: seus problemas de liquidez eram decorrentes da crise financeira; ora, o Deutsche Bank estava entre os responsáveis pela crise… O banco concedeu-lhe um adiamento de cinco anos.2 O futuro presidente não demorou a entender que a ameaça de um recurso judicial poderia ter efeitos dissuasivos. Estima-se que tenha participado, como queixoso ou acusado, em mais de 3,5 mil processos.

Novato na política, Trump prometeu colocar seus talentos de “maior negociador da história” a serviço da América. Ele anunciou que, uma vez eleito, trabalharia para “rasgar o horrível acordo” de Viena sobre a energia nuclear iraniana, assim como o acordo sobre o clima de Paris. O fato de que essas decisões fossem tomadas desprezando-se o direito internacional ou que outros signatários se mostrassem contrários a elas pouco importava para ele. Seus métodos de empresário de direito divino, assim como sua ignorância da história e da diplomacia, uniam-se a seu desejo de desfazer o legado deixado por seu antecessor. Preocupado com o rompimento das convenções, ele confiaria em seus instintos e se contentaria em transpor para o campo das relações internacionais as práticas aprimoradas durante sua carreira de incorporador imobiliário e astro de reality show.

O Plano Global de Ação Conjunta foi assinado em Viena, em 14 de julho de 2015, pelo Irã e pelos cinco membros permanentes do Conselho de Segurança da ONU (Estados Unidos, Rússia, China, França e Reino Unido), bem como pela Alemanha, após vários anos de ásperas negociações. Ele também foi avalizado em 20 de julho de 2015 pela Resolução n. 2.231, do mesmo Conselho de Segurança, adotada por unanimidade. Em troca da suspensão do programa de pesquisa nuclear militar e dos controles internacionais que se estenderiam até 2025, as sanções impostas pelo Conselho de Segurança à República Islâmica desde 1995 deveriam ser gradualmente levantadas.

Os desdobramentos econômicos esperados constituíam um componente essencial do acordo. Mas, embora o comércio exterior do Irã tenha crescido bem, ele ficou longe do boom esperado há três anos, principalmente por causa da manutenção de sanções anteriores, adotadas pelo Congresso logo em seguida à Revolução Islâmica de 1979. Para muitos iranianos, a má-fé dos Estados Unidos saltava aos olhos: as autoridades de Washington mantinham a ambiguidade sobre a questão das transações em dólar para desencorajar os investidores e os potenciais exportadores. Para os países exportadores, no entanto, os progressos não foram negligenciáveis. A quantidade de exportações francesas para o Irã, por exemplo, triplicou, passando de 500 milhões de euros no momento do acordo para 1,5 bilhão em 2017.

Embora muitas vezes descrito como um “Estado bandido”, o Irã honrou seus compromissos, como atestado pela Agência Internacional de Energia Atômica, assim como pelas certificações periódicas do governo norte-americano. Isso explica, aliás, por que o presidente Trump, que assumiu o cargo em 20 de janeiro de 2017, denunciou o acordo apenas em 8 de maio de 2018. Tanto o secretário de Estado, Rex Tillerson, como o general Herbert Raymond McMaster, assessor de segurança nacional, reconheciam os méritos do texto e se opunham a uma retirada. Foi só depois de dispensá-los e substituí-los por “falcões”, respectivamente Michael Pompeo e John Bolton, que Trump finalmente se viu livre para agir. Mesmo que nenhum dos outros países signatários tenha seguido os Estados Unidos em sua retirada, a decisão de Washington terá sérias consequências para suas relações com a Europa, por causa do restabelecimento das sanções contra as empresas norte-americanas ou estrangeiras que continuem a comercializar com o Irã.

 

Em 1982, a resposta de Thatcher

A questão da aplicação extraterritorial das leis dos Estados Unidos remonta à Guerra Fria. Após a imposição da lei marcial na Polônia, em 13 de dezembro de 1981, o presidente Ronald Reagan proibiu num primeiro momento as empresas norte-americanas de participar da construção de um gasoduto que abasteceria países europeus a partir da Sibéria. Em junho de 1982, o embargo foi estendido às suas subsidiárias, bem como às empresas estrangeiras que trabalhassem sob licença norte-americana, com o argumento de que a União Soviética poderia tirar proveito das tecnologias domésticas.

Essa decisão provocou protestos; as medidas de retaliação dos Estados europeus envolvidos forçaram os Estados Unidos a se retratar. Porque, se por um lado Washington detinha a arma da extraterritorialidade, os países da Europa podiam retaliar com leis de bloqueio que proíbem suas empresas de se submeter a leis estrangeiras. Embora grande aliada do presidente Reagan, Margaret Thatcher, a primeira-ministra britânica, se mostrou inflexível. Ela afirmou que, por razões de princípio, as empresas do Reino Unido deveriam honrar seus compromissos comerciais. Invocou uma lei de proteção [Protection of Trading Interests Act, “Lei de Proteção de Interesses Comerciais”], aprovada em 1980, que as impedia de se submeter a injunções dos Estados Unidos quando o interesse nacional estivesse em jogo. Na França, Jean-Pierre Chevènement, então ministro da Pesquisa e da Indústria, apoiou-se em um decreto de 1959 emitido pelo general De Gaulle e ordenou à empresa Dresser-France, subsidiária de um grupo norte-americano de mecânica, que anulasse as injunções de sua empresa-mãe. Washington finalmente cedeu, e as sanções foram suspensas em novembro de 1982.

Depois da Guerra Fria, no entanto, assistiu-se a uma intensificação das reivindicações extraterritoriais, sob o pretexto de que a globalização deveria ser acompanhada de regras comuns. Somente em 1996 os Estados Unidos aprovaram duas leis baseadas nesse princípio. A Lei Helms-Burton tem como alvo empresas estrangeiras que investem em território cubano, enquanto a Lei Amato-Kennedy se aplica ao Irã e à Líbia. A União Europeia respondeu com um dispositivo de bloqueio que proíbe qualquer pessoa europeia física ou moral de se submeter a atos administrativos, legislativos ou judiciais decididos por uma potência estrangeira. Além disso, deu início a um litígio perante o Órgão de Solução de Controvérsias da Organização Mundial do Comércio (OMC) com o objetivo de contestar a aplicação extraterritorial dessas leis. A Comissão Europeia chegou a estabelecer uma lista de empresas norte-americanas que poderiam ser atingidas por sanções espelhadas. Essa determinação funcionou: os Estados Unidos aceitaram a suspensão de seus dispositivos de sanção no caso dos europeus, que então retiraram a queixa feita à OMC.

Que aconteceu desde então? É verdade, houve o efeito 11 de Setembro. A natureza global do terrorismo pareceu justificar, por exemplo, a vigilância dos fluxos financeiros em âmbito global. Aprovado após os ataques, o USA Patriot Act (Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism, “Unindo e Fortalecendo a América por Meio do Fornecimento de Ferramentas Apropriadas Necessárias para Interceptar e Obstruir o Terrorismo”) concedeu ao Executivo prerrogativas adicionais. Novo aspecto do “privilégio exorbitante” da moeda norte-americana de que falava outrora o general De Gaulle, todas as transações em dólares ficaram sujeitas à lei dos Estados Unidos, mesmo quando não intervinham em seu território. Falou-se então de uma era de globalização da compliance no estilo norte-americano.

Entre imposição e mimetismo, as leis e práticas dos Estados Unidos estão se internacionalizando. Quer se trate de lavagem de dinheiro, do financiamento do terrorismo ou de campanhas anticorrupção, as leis adotadas em todo o mundo são calcadas nas deles.3 E é frequentemente a justiça desse país que desencadeia processos e sanciona entidades estrangeiras por infrações cometidas fora do território nacional. Dessa forma, em junho de 2014, o banco BNP Paribas foi condenado a pagar US$ 8,9 bilhões ao Tesouro norte-americano por violar, por meio de sua filial suíça, os embargos impostos pelos Estados Unidos a Cuba, Irã e Sudão.4 Nos últimos anos, várias multinacionais europeias também caíram na malha do Foreign Corrupt Practices Act (FCPA – Lei de Práticas de Corrupção no Exterior), de 1977, que proíbe subornar líderes de países terceiros para obter contratos. Várias empresas tiveram de pagar multas elevadas, entre elas a francesa Alstom (US$ 772 milhões em 2014) e a alemã Siemens (US$ 800 milhões em 2008). Basta uma ligação, mesmo tênue, para a justiça norte-americana se considerar competente: no caso do BNP Paribas, as transações ilegais eram denominadas em dólares. Ter uma conta nos Estados Unidos ou mesmo trocar e-mails que passam por um servidor baseado naquele país também abre a porta para processos.

Uma estratégia contraprodutiva

O caso das sanções contra o Irã não deixa de ser uma ruptura. No mesmo dia da denúncia do acordo nuclear, o novo embaixador norte-americano em Berlim, Richard Grenell, publicou um tuíte em forma de decreto: “As empresas alemãs que fazem negócios no Irã devem se retirar imediatamente!”. Mais tarde, ele argumentaria que a seu ver isso era uma obrigação moral.

O novo secretário de Estado, Pompeo, prometeu colocar de joelhos os Estados que ajudem o Irã, a menos que Teerã concorde com doze condições que se parecem com uma capitulação em campo aberto. Em uma circular de dez páginas, o Departamento de Controle de Ativos Estrangeiros (Office of Foreign Assets Control, Ofac) do Tesouro publicou a lista de regulamentos que devem reger o restabelecimento de sanções. Aquelas que foram classificadas como “secundárias”, suspensas pelo Acordo de Viena, serão restabelecidas no prazo de noventa dias (ou seja, a partir de 6 de agosto) para o setor automotivo e 180 dias (4 de novembro) para o setor petrolífero. As empresas que se recusarem a se submeter à nova regulamentação poderão, por decisão de Trump, acabar em uma lista (Specially Designated Nationals List, “Lista de Nacionais Especialmente Designadas”) cujos ativos poderão ser bloqueados e com os quais entidades e cidadãos norte-americanos não podem negociar.

No Conselho de Sófia de 16 e 17 de maio, os líderes europeus declararam sua vontade unânime de permanecer no acordo – um desejo difícil de realizar – sem nem sequer apresentar um recurso à OMC. Único anúncio concreto: a aplicação de uma lei de bloqueio (aprovada em 1996) que visa neutralizar os efeitos extraterritoriais das sanções norte-americanas. O ministro da Economia francês, Bruno Lemaire, está propondo mecanismos de financiamento independentes para investimentos no Irã e indenização pela União Europeia para empresas que possam ser vítimas do mecanismo de sanções secundárias reativado pelos Estados Unidos. Mas nada indica que ele vai convencer seus colegas europeus, enquanto, para uma empresa, todas essas medidas não pesam quase nada diante da ameaça de serem cortadas do mercado norte-americano.

Desde sua eleição, Trump não deixou de manter distância em relação à Europa. Sua afinidade com os regimes autoritários e seu alinhamento com as posições de Israel e da maioria dos Estados do Golfo em tudo que se refere ao Irã faziam prever um grande confronto com seus aliados transatlânticos. Mas as lições da história mostram bem os riscos do unilateralismo para a hegemonia norte-americana. Há pouco mais de vinte anos, em 1997, três conselheiros diplomáticos próximos aos presidentes Jimmy Carter, George H. W. Bush e Bill Clinton, respectivamente Zbigniew Brzezinski, Brent Scowcroft e Richard Murphy, advertiam: “A política de sanções unilaterais dos Estados Unidos contra o Irã se mostrou ineficaz, e a tentativa de forçar os outros a seguir o exemplo dos Estados Unidos foi um erro. A intimidação extraterritorial gerou tensões desnecessárias entre a América e seus principais aliados e ameaçou a ordem internacional de livre-comércio que os Estados Unidos vêm promovendo há tantas décadas”.5

*Ibrahim Warde é professor associado da Fletcher School of Law and Diplomacy, em Medford, Estados Unidos.



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