O direito e o avesso constitucional

O dualismo faz parte da essência do fenômeno político, com a oposição dialética entre as idéias e a ação concreta, os costumes e o direito estatal, os valores tradicionais e as exigências de reforma institucional.

Há casos, porém, em que esse confronto clássico entre as forças de conservação e as de mudança, ou, se se quiser, entre a direita e a esquerda, adquire uma segunda duplicidade: o contraste entre o aparente e o real. Os agentes políticos despem-se, então, da sua própria personalidade, para se transformarem em personagens dramáticos.

É bem este o caso do Brasil. Desde que inauguramos nossa vida política independente, temos revelado um caráter nacional tipicamente bovarista. À semelhança da trágica personagem de Flaubert, procuramos fugir da realidade canhestra e atrasada em que estamos metidos, e que nos envergonha, de modo a sublimar na imaginação uma identidade e condições ideais de vida, que fingimos possuir, mas que nos são de fato completamente estranhas.

Entre nós, ninguém ousa dizer-se de direita. Conservadores e reacionários declaram unanimemente situar-se no centro do tabuleiro político e estão sinceramente convencidos disso. Quanto aos seus adversários, classificados como “extremistas” ou “demagogos”, basta chegar ao poder, ou pelo menos aproximar-se dele, para que mudem radicalmente o seu papel na peça teatral, e passem a encarnar outros personagens.

Eis por que nossa vida política sempre foi uma sucessão de “lamentáveis mal-entendidos”, para usarmos da expressão famosa de Sérgio Buarque de Holanda. Conseguimos, em menos de dois séculos de vida independente, encenar um liberalismo de senzala, uma república privatista, uma democracia sem povo e um constitucionalismo ornamental.

Fixemo-nos aqui apenas na democracia, para efeito de comprovação da tese.

Por mais que bordemos e discutamos, é impossível negar que a essência desse regime político, como a própria etimologia revela, é a soberania do povo. Soberania, entendida como poder ou força suprema (o kratos grego) do povo (demos), isto é, da totalidade dos cidadãos.

Pois bem, a Constituição em vigor, promulgada após quase 25 anos de regime autocrático militar, declarou instaurar um “Estado Democrático de Direito”. Logo no parágrafo único do seu primeiro artigo, encontra-se a declaração solene: “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição” (art. 1º, parágrafo único).

Em que termos o povo exerce esse poder supremo, segundo a Constituição? A resposta se encontra no artigo 14. As manifestações da soberania popular, aí indicadas, são quatro: o sufrágio eleitoral, o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular de projetos de lei (não de emendas constitucionais).

Pois bem, se nos limitarmos apenas a essas disposições constitucionais, concluiremos que a República Federativa do Brasil é, efetivamente, um Estado Democrático. Um exame, ainda que superficial, do funcionamento do nosso regime político nos revela, porém, uma realidade bem diversa.

Ninguém ignora que um dos poderes integrantes da soberania é o de mudar, total ou parcialmente, a Constituição. Ora, esse poder não pertence ao povo brasileiro, mas exclusivamente ao Congresso Nacional (art. 60, § 2º). Ao povo não se reconhece nem mesmo o direito de iniciativa de emendas constitucionais.

Dir-se-á que o Congresso Nacional, ao alterar a Constituição, não o faz em nome próprio, mas como representante do povo soberano. Não é preciso, todavia, aceitar as idéias de Rousseau sobre a inalienabilidade e a indelegabilidade da soberania para perceber que o mecanismo de representação da vontade política, no caso, é um grosseiro embuste. Em momento algum, os eleitores têm consciência de que estão conferindo aos parlamentares eleitos o poder de alterar a Constituição. E, bem entendido, em momento algum o Congresso, que já remendou o texto constitucional 62 vezes em 20 anos (uma apreciável média de mais de 3 emendas por ano), decidiu submeter sua decisão ao referendo popular.

As conseqüências práticas desse sistema bastardo são bem evidentes. O Congresso Nacional, transformado de poder constituído em poder constituinte, jamais consentirá em abdicar de qualquer de suas prerrogativas. Ou seja, a reforma política, entre nós, está submetida a um dilema: ou nada se muda, ou se rompe a Constituição. Alguns países da América Latina, como se sabe, optaram pelo rompimento, mas os resultados não foram muito animadores.

Não é apenas aí, porém, que o avesso supera o direito constitucional em nosso país. Citei acima o artigo 14 da Constituição, que declara serem o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular formas de exercício da soberania do povo, a par do sufrágio eleitoral.

Pois bem, se o povo, em princípio, é livre de votar em eleições, embora fortemente submetido à influência dos meios de comunicação de massa sob controle privado, em todas as demais hipóteses ele, povo, encontra-se sob a tutela dos representantes que elegeu.

As exigências formais para a iniciativa popular de projetos de lei são tais que, em 20 anos de vida constitucional, as leis originárias do povo formam 0,05% (cinco centésimos por cento) do total das leis votadas pelo Congresso Nacional. E quanto ao plebiscito e ao referendo, o povo só pode votar quando o Congresso assim decidir, segundo a interpretação literal dada ao artigo 49, inciso XV da Constituição1. Em outras palavras, o mandante fica obrigado a obter o consentimento prévio do mandatário para poder manifestar, validamente, a sua vontade dita soberana. Nada de surpreendente, portanto, se essa autorização parlamentar para o exercício da soberania popular tenha sido dada apenas uma vez, em 20 anos de vigência da Constituição.

É por essas e outras razões que a Ordem dos Advogados do Brasil, por iniciativa do autor destas linhas, resolveu fazer várias proposições de reforma política ao Congresso Nacional: notadamente, a de desbloquear a realização de plebiscitos e referendos2, a de facilitar a iniciativa popular de projetos de lei3, e de instituir o recall, ou seja, a revogação popular de mandatos eletivos4.

Em matéria de plebiscitos e referendos, a OAB propõe que a iniciativa não seja nunca do chefe do Poder Executivo, mas tão-só de cidadãos que representem 1% do eleitorado nacional, distribuídos em pelo menos cinco estados, e representando não menos de 0,3% dos eleitores em cada um deles; ou então, que tal iniciativa seja de um terço dos membros de cada Casa do Congresso Nacional.

Objetos de plebiscito seriam matérias precisas, como a execução de serviços públicos e programas de ação governamental no campo dos direitos econômicos, sociais e culturais; a alienação a particulares do controle de empresas estatais; a realização de obras públicas suscetíveis de causar grande impacto ambiental (como a transposição das águas do rio São Francisco); ou a concessão da exploração de recursos energéticos, como o petróleo, a empresas sob controle direto ou indireto de estrangeiros.

Quanto ao referendo, a OAB propôs que ele tenha por objeto não só a aprovação de leis, mas também a de emendas constitucionais e tratados internacionais.

Em matéria de recall, propõe-se que ele se realize exclusivamente por iniciativa popular (2% do eleitorado nacional), mas nunca antes de transcorrido um ano da posse dos eleitos. Os chefes de Executivo e os senadores, eleitos pelo sistema majoritário, poderão ter seu mandato individualmente revogado. Já quanto aos deputados, eleitos pelo sistema proporcional, a revogação de seu mandato ocorrerá por dissolução da Câmara. Essa velha instituição do parlamentarismo passaria, assim, a ter um caráter marcadamente democrático: é o próprio povo, e não o chefe de Estado, que dissolve o órgão parlamentar.

O que está em jogo, como se percebe, é determinar quem, de fato e de direito, exerce neste país a soberania política. Sem jogos de cena e declamações teatrais.

*Fábio Konder Comparato é doutor honoris causa da Universidade de Coimbra, doutor em Direito da Universidade de Paris, professor titular aposentado da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo e presidente da Comissão Nacional de Defesa da República e da Democracia da OAB (Ordem dos Advogados do Brasil).