O edificante destino da diretiva europeia sobre licença-maternidade

É como investigar uma caixa-preta”, explica Caroline Martin,1 conselheira parlamentar. “Não conseguimos identificar os chefes de bancada que, no seio do Conselho da União Europeia, poderiam se encarregar do projeto de diretiva sobre a licença-maternidade.” Lançado em 2008 pela Comissão, votado em primeira leitura (instância inicial de qualquer diretiva apresentada na Casa) pelo Parlamento Europeu em 2010, o texto prevê aumentar de catorze para vinte semanas a duração mínima da licença-maternidade na União. Mas há cinco anos ele está no ponto morto, por falta de posição por parte do Conselho da União Europeia, que reúne os ministros dos Estados-membros. Uma instância pouco conhecida pelo grande público concentra as críticas quanto a esse impasse: o Comitê dos Representantes Permanentes (Coreper).

Em Bruxelas, cada Estado-membro dispõe de um representante permanente encarregado de defender suas posições. A instância que os reúne, o Coreper (ler boxe “Uma instância estratégica”), conduz as discussões que permitem que os 28 governos entrem em acordo a respeito de cada projeto em debate. Porém, no caso da diretiva de licença-maternidade, ele nunca iniciou os trabalhos de conciliação das posições nacionais. “Na primavera de 2015, as representações permanentes dos governos boicotaram as reuniões propostas pela deputada belga Maria Arena (Aliança Progressista dos Socialistas e Democratas), muito engajada nesse projeto, argumentando que era inútil discutir na ausência de consenso entre os ministros”, confia Sylvain Nothomb, um funcionário europeu belga.2 Então, o processo foi interrompido sem que se conhecessem precisamente os Estados que o bloqueavam e sobre que bases: “Desde 2010, estamos reduzidos a hipóteses”.

Revelador dos impasses da Europa social, o percurso da diretiva de licença-maternidade ilustra outra faceta do que se convencionou chamar de “déficit democrático”. Para além do muito cômodo “é culpa de Bruxelas”,3 os governos tiram vantagem de um sistema institucional que cultiva a confusão dos poderes.

Lutar contra a baixa natalidade

Tudo começou quando, em 2008, a Comissão, liderada pelo comissário tcheco das Relações Sociais, Vladimír Spidla, propôs estender para no mínimo dezoito semanas a licença-maternidade remunerada, ou seja, quatro semanas a mais do que no dispositivo previsto por uma diretiva de 1992. Tratava-se então de seguir a recomendação da Organização Internacional do Trabalho (OIT), mas também de lutar contra a baixa natalidade na União Europeia e contribuir para um “melhor equilíbrio entre a vida profissional e a vida privada para conquistar o crescimento econômico, a prosperidade e a competitividade”.4 Nos países da Europa central e oriental confrontados a uma queda dos nascimentos, a duração legal já é amplamente mais importante. Ainda que a igualdade entre mulheres e homens esteja nos objetivos anunciados, a proposta é, como sempre, ligada a metas estritamente econômicas.

Numa primeira leitura, em 2010, o Parlamento Europeu prolongou o direito à licença-maternidade, aumentando para vinte semanas, após uma longa batalha dirigida pela deputada portuguesa Edith Estrella. Ele também previu um direito à licença para os pais, esquecidos em 1992. Depois as coisas degringolaram. O projeto passou para o Conselho, que deveria por sua vez se pronunciar em primeira leitura.5 Foi aí que o Coreper entrou em cena. O projeto de diretiva foi, ao que parece, bloqueado muito cedo, na reunião do grupo de trabalho “Questões sociais”, composto por funcionários de representações permanentes, que prepara as reuniões do Coreper sobre esses assuntos. “Esse tipo de situação pode acontecer quando as propostas da Comissão encontram uma oposição muito viva dos Estados-membros desde o primeiro estágio do exame no grupo de trabalho do Conselho”, explica Pierre Vimont, ex-representante permanente da França (1992-2002) e conhecedor das regras do jogo institucional europeu. “A forte resistência dos Estados-membros culmina frequentemente com o fato de que a presidência alternada hesita ultrapassar o Coreper, estimando que o projeto ainda não amadureceu.”

Contudo, não são as divergências entre Estados-membros que chocam os observadores, mas a opacidade do Coreper e a possibilidade de o Conselho não se pronunciar mesmo com o processo de decisão já iniciado. “O Conselho não respeita a Comissão nem o Parlamento”, preocupa-se Martin. “É a confiança recíproca entre as instituições que está em jogo aqui.” Raios!

Instância diplomática, o Coreper trabalha em sigilo as negociações entre governos. No entanto, um representante da Comissão assiste quase sempre, sem tomar a palavra, a suas deliberações semanais. Os representantes permanentes são diplomatas, altos funcionários cujas tomadas de posição são preparadas em conjunto por equipes mais ou menos numerosas, de acordo com cada país. No dia a dia, o Coreper funciona com cerca de 250 grupos de trabalho compostos por funcionários das representações permanentes, que redigem relatórios preparatórios sobre as propostas de diretivas e de regulamentos formulados pela Comissão. Em Bruxelas, uma infinidade de comitês de especialistas (tanto da Comissão quanto dos Estados) decide a respeito de questões julgadas técnicas ou consensuais, faz a triagem das ordens do dia, passa de uma sala de reunião a outra. “Acusam a Comissão de tecnocracia”, observa o cientista político francês Jean-Louis Quermonne. “Mas o Coreper talvez seja uma ilustração ainda mais forte da tecnocracia.”6

Discretamente, ele efetua um verdadeiro trabalho político e jurídico que culmina em diversos casos na determinação do Conselho, este se contentando em endossar o resultado de seus trabalhos. “O sigilo – ou melhor, a discrição – que envolve as discussões do Coreper não deve chocar”, estima Nothomb. “Sem isso, nenhuma negociação seria possível.” O Coreper teria, assim, cumprido um papel decisivo na reaproximação das posições, muito diferentes, dos 28 Estados-membros diante da conferência sobre o clima em Copenhague, em 2009, depois novamente para a COP21. Também foi ele que elaborou em 2014 as sanções infligidas à Rússia após a ocupação da Crimeia. O sigilo justifica-se para assuntos que, no nível dos Estados, dizem respeito ao Poder Legislativo e são debatidos em público pelos eleitos? A licença-maternidade é evidentemente um exemplo disso. Como explica Nothomb, “a política social está vinculada ao princípio de subsidiariedade: ela é tratada em primeira competência pelos Estados, e a União só pode adotar medidas de coordenação mínimas”.

Para além do liberalismo dos pais fundadores, essa partilha das competências visa preservar modelos sociais nacionais extremamente diferentes, que os governos estimam não ter de justificar nem discutir em Bruxelas. Julie Girling, eurodeputada conservadora britânica, pode, assim, declarar: “Nós não precisamos de diktats da União dizendo às mães que elas devem ficar em casa durante vinte semanas. O Reino Unido tem uma abordagem progressista da licença dos pais, que consiste em uma partilha da licença entre a mãe e o pai, conforme o que eles preferem”.7 E lembrou que em seu país a licença dos pais é de 52 semanas. Um recorde na União, onde a média é de dezesseis. Ainda que os Estados possam, em virtude do princípio de subsidiariedade, fazer mais do que as prescrições mínimas ditadas por Bruxelas, estas servem frequentemente como argumento para aqueles que, no nível nacional, querem puxar para baixo os direitos sociais.

“O lugar onde se decidem os compromissos”

E o contraste é impressionante com a União Econômica e Monetária, cuja federalização crescente ainda assusta apenas britânicos e holandeses. Ainda que a zona do euro reagrupe apenas dezenove dos 28 países, quase todas as competências econômicas ligadas à construção do mercado comum acontecem em Bruxelas. Com o “semestre europeu” que permite à Comissão dar sua opinião sobre os orçamentos nacionais coordenando as políticas econômicas, e o projeto de união bancária, a pirâmide europeia cresce mais um andar.

O funcionamento do Coreper traduz a armadilha na qual caíram os governos. Nas negociações, há uma “obrigação de resultado”, dizem com insistência as representações permanentes, que estimam que se deve chegar “custe o que custar” a uma decisão. É preciso avançar, “fazer o trabalho”, insiste Ilze Juhansone, representante permanente da Letônia, país responsável pela presidência alternada do Conselho no primeiro semestre de 2015. Mesmo em áreas que demandam voto de maioria qualificada – como é o caso para a licença-maternidade –, os 28 representantes permanentes buscam o consenso, aproximando-se frequentemente da unanimidade. Os diplomatas se mostram muito orgulhosos desse funcionamento, que elevaria a autoridade das decisões. “Ficar entre a minoria pode ser humilhante, assim como pode se revelar difícil assumir o fato de irritar um Estado-membro”, revela um entre eles.

No entanto, a busca pelo consenso conduz mecanicamente a só estar de acordo no menor denominador comum – no caso, o mercado comum e seus prolongamentos. Essa preocupação se encontra na escolha de especialistas que brilham mais por seu conformismo do que por sua preocupação em construir debates políticos. O imperativo de negociar justifica também comodamente as renúncias sobre as quais não se quer assumir responsabilidade. François Hollande, então secretário nacional do Partido Socialista francês, alardeava a respeito do tratado constitucional europeu: “Esse tratado é o melhor que conseguimos, tendo em vista o número de governos de direita que existem na Europa”. A procura obsessiva pelo consenso confirma que a extensão do recurso ao voto da maioria qualificada, reclamado pelos federalistas, não é a receita miraculosa da Europa social.

No seio do Coreper, todo mundo é incitado a se comprometer, insistem os diplomatas. Mas como esse compromisso se constrói? Em Bruxelas, os representantes permanentes e suas equipes – que, diferentemente dos ministros, residem quase todos ali – se visitam, almoçam e até jantam juntos, ligando-se quase por amizade. Alguns representantes evocam um “clube muito especial”, o “lugar onde se decidem os compromissos”.8 São muitas relações informais feitas de discussões nos corredores, telefonemas de cortesia e outras mensagens de texto com cumplicidade. Tudo isso “facilita a compreensão mútua, permite fazer suas ideias e dificuldades serem compreendidas”, comenta um diplomata italiano.

Com a ampliação para 28, a heterogeneidade dos pontos de vista aumentou mecanicamente, o que tem como efeito duplo o crescimento do papel de coordenação do presidente do Conselho e o incentivo para encontrar nas relações pessoais um meio de fazer fluir as discussões oficiais. Essa mecânica de vilarejo, estimulada pela ideologia dominante, liberal e integracionista, favorece os compromissos de direita negociados nas antecâmaras por jovens tecnocratas vindos de toda parte, sem ter ido a lugar nenhum.

Reviravoltas espetaculares

O Coreper, dizem, dá provas de certo espírito de união. “Uma espécie de cumplicidade se estabelece, que incita a não querer colocar seu colega em uma situação difícil”, explica Vimont. Uma preocupação surpreendente em uma instância encarregada, antes de mais nada, de fazer valer os interesses de cada país. O vaivém com as capitais é incessante, e o representante permanente pode modificar a posição inicial de seu país durante a negociação. Alguns projetos são discutidos por anos, como foi o caso das patentes (dez anos de negociação). Advogado de seu país, o representante permanente se torna, assim, também o advogado das posições adotadas em Bruxelas junto aos gabinetes ministeriais e às administrações nacionais. “O verdadeiro desafio diplomático”, estima o cientista político Jakob Lempp, “não é convencer as contrapartes de suas posições, mas conectar sua capital com as posições dos outros países, para chegar a um compromisso.”9 Instância intergovernamental, o Coreper pode desse modo se transformar, na prática, em instrumento da integração europeia.

“Estabelecemos o chamado modelo de negociação multinível, que permite discutir diversos assuntos ao mesmo tempo”, explica Juhansone. “Uma solução é então adotada também em razão de seu impacto em outros projetos.” Em outros termos, a política de dar e receber permite aos governos avançar seus piões, cedendo em alguns projetos, ganhando em outros, dentro da confrontação de interesses supostos, é claro. Mas, nesse jogo, alguns se mostram mais hábeis que outros. “Os pequenos Estados tendem a se alinhar na posição da presidência ou da maioria, enquanto a questão não disser respeito especificamente aos seus interesses nacionais”, analisa Lempp.

Se o Reino Unido se tornou célebre nos cenáculos europeus por seu espírito de composição amável, a França e a Alemanha se colocam, por sua vez, como campeãs do “compromisso construtivo”. Motores da Europa, elas valorizam o diálogo em todos os níveis. Mas, enquanto Berlim tem um espaço de ação internacional que defende com firmeza na área econômica e monetária, Paris permanece presa ao papel de boa aluna. Com efeito, dentro do Coreper, os representantes da França não parecem irredutíveis em nada. “Por muito tempo”, conta Vimont, “as negociações foram duras a respeito da política agrícola comum, e a França adotava posições firmes. Hoje não há nenhum grande projeto do qual Paris não queira ouvir falar.” Um estado de espírito certamente admirável do ponto de vista da busca de um suposto interesse comum da União Europeia, mas que permite compreender que todas as posições francesas seriam negociáveis. As reviravoltas são por vezes espetaculares, como quando o ministro (comunista) Jean-Claude Gayssot aprovou, em nome do governo Jospin, a privatização das estradas de ferro, em 2001. Os alemães, por sua vez, são conhecidos por saber tecer redes, incluindo dentro da administração europeia, o que lhes permite fazer avançar os projetos que eles consideram prioritários, principalmente em matéria econômica.

No início de 2015, a presidenta letã do Conselho comunicou que não tinha mandato para iniciar novas discussões sobre a diretiva de licença-maternidade. No meio do ano, a Comissão anunciou que retomaria o controle em virtude de seu poder geral de iniciativa: ela então retirou sua proposta de 2008 e propôs para 2016 um “mapa do caminho”, incluindo diversas medidas, principalmente sobre a competitividade e a flexibilidade do mercado do trabalho, mas também sobre a licença-maternidade. Para aqueles que consideram que a Comissão excede suas competências em matéria social, ela lembra que “apenas um nível mínimo comum de proteção” permite garantir “a indispensável equivalência de condições” em matéria de proteção das trabalhadoras grávidas em todo o mercado comum. Além disso, o “semestre europeu”, em virtude do qual ela vigia os orçamentos nacionais, lhe permite formular recomendações não limitadoras sobre todo tipo de assunto. É assim que a lógica da integração amplia, devagar e sempre, as competências das instituições da União Europeia.

Chocados pela atitude do Coreper, que nunca se reuniu formalmente sobre a licença-maternidade, os deputados socialistas bem que tentam apontar onde a ferida dói: “‘Melhor legislar’ não pode consistir em retirar os projetos conflituosos. ‘Melhor legislar’ é assumir o debate político sobre as propostas legislativas”.10 Esse chamado ao debate livre e razoável sem dúvida espantará os deputados marginalizados da vida parlamentar europeia pelos dominantes, grupos socialista e democrata por um lado e Partido Popular Europeu (direita conservadora) por outro. Em virtude de um acordo dito “técnico”, estes dividem entre si os cargos de poder (secretarias, presidências das comissões) no seio da assembleia de Estrasburgo.

O próprio Parlamento se acomoda com o sigilo dentro do agora famoso triálogo que reúne seus representantes e aqueles do Conselho e da Comissão para chegar a uma versão comum dos textos em discussão.11 A mediadora europeia Emily O’Reilly denuncia a falta de transparência: “Nenhum relatório é publicado. Nunca sabemos realmente quando as reuniões acontecem ou como as decisões são tomadas”.12 Evoca-se inclusive uma “coreperização” do processo de decisão, com as instituições do triálogo negociando de maneira informal, retirando pontos das discussões, modificando outros, desde a primeira leitura dos textos. O cúmulo!

O pequeno psicodrama que rodeia a diretiva de licença-maternidade não seria apenas a árvore que oculta a imensa floresta do consenso onde se instalaram as instituições europeias? Além das lutas de poder entre as instituições, a lógica da discussão permanente favorece o conformismo, despolitiza projetos e confunde as responsabilidades, já que cada um (Conselho, Comissão, Parlamento) pode jogar sobre o outro a mediocridade do resultado final. Ela conduz também a uma federalização técnico-jurídica crescente, que concede aos especialistas, presentes em todos os estágios do processo legislativo, um poder que escapa ao controle democrático. Nesse teatro de sombras, todo mundo pode andar mascarado.

BOX: Uma Instância estratégica

O  Comitê dos Representantes Permanentes (Coreper) faz a interface entre cada capital e as instâncias de Bruxelas. Cada Estado-membro tem ali um representante permanente, nomeado por cinco anos, e um representante permanente adjunto, aos quais são atribuídos os direitos e as prerrogativas dos embaixadores.

O Coreper é a principal instância preparatória do Conselho da União Europeia, que reúne os ministros dos 28 Estados-membros. Há duas missões principais: coordenar e preparar os trabalhos das diferentes formações do Conselho e negociar os acordos e os compromissos que depois serão submetidos a este.

Ele dispõe de um secretariado geral. Seus trabalhos são dirigidos pelo país que assume a presidência alternada (por um período de seis meses) da União Europeia. Em alguns projetos diplomáticos, ele pode ser escolhido diretamente pelo presidente do Conselho Europeu, eleito por 2,5 anos, renováveis pelos chefes de Estado e de governo (atualmente, o polonês Donald Tusk).

Existem duas formações do Coreper, que se reúnem toda semana:

– O Coreper I, dirigido pelo representante permanente adjunto do país que exerce a presidência do Conselho, prepara os trabalhos de seis formações do Conselho: agricultura e pesca; transportes, telecomunicações e energia; competitividade; educação, juventude, cultura e esporte; emprego, política social, saúde e consumidores; e meio ambiente.

– O Coreper II reúne os representantes permanentes e prepara as reuniões dos diferentes conselhos: assuntos gerais; assuntos exteriores; assuntos econômicos e financeiros; justiça e assuntos interiores.

Os assistentes pessoais dos membros do Coreper se reúnem sob a alcunha de “grupo Mertens” para o Coreper I e “grupo Antici” para o Coreper II, do nome de seus respectivos primeiros presidentes. Eles revisam as ordens do dia dos Coreper e acertam os detalhes técnicos e organizacionais.

Ilustrando o poder da tecnocracia, a ordem do dia do Coreper distingue os pontos A, sobre os quais os representantes permanentes entraram em acordo e que os ministros se contentam em adotar sem debate (cerca de 80% das ordens do dia), e os pontos B, considerados “muito políticos” e que devem ser destrinchados pelos próprios ministros.

O Coreper tem a assistência de 250 a trezentos grupos de trabalho. Um deles, o Comitê Econômico e Financeiro, dispõe de um acesso direto ao Conselho, ao qual ele pode entregar relatórios. Esse status excepcional, que diminui as atribuições de um Coreper que deveria tratar de todos os assuntos, ilustra a importância da União Econômica e Monetária em um processo de integração cada vez mais técnico. (A.C.R.)

BOX2: Nem todas as mães tem os mesmos direitos


O regime da licença-maternidade varia muito de um país europeu para outro. Alguns reservam esse direito às assalariadas (Alemanha, Áustria, Espanha, Grécia); outros o concedem a todas as mulheres ativas (Bélgica, Chipre, Croácia, Dinamarca, Eslováquia, Hungria, Lituânia, Luxemburgo, Polônia, República Tcheca). Alguns países estendem esse direito, sob condições, a todas as residentes (Bulgária, Dinamarca, Eslováquia, Estônia, Finlândia, Irlanda, Itália, Letônia, Malta, Portugal, Reino Unido, Romênia, Suécia). Mas apenas seis levam em consideração a acolhida de uma criança adotada (Bélgica, Dinamarca, Estônia, França, Irlanda, Reino Unido).

O regime da licença-maternidade pode compreender prestações concretas, como um acompanhamento médico gratuito, e prestações financeiras, na maior parte do tempo sob condições (ter pagado cotas, ser residente, ser filiada a um regime de previdência social etc.). Os valores dos benefícios são muito diferentes: ainda que as britânicas se beneficiem, por exemplo, de 52 semanas, apenas 39 são remuneradas e somente seis o são em 90% do salário bruto; as outras são pagas com um valor fixo de cerca de 170 euros semanais (menos da metade do salário mínimo!). Isso faz dela a licença-maternidade menos vantajosa da Europa…

Uma maioria de países (dezenove de 28) prevê licença-paternidade. No entanto, esta pode ir de dois dias na Holanda ou na Grécia a noventa dias na Eslovênia. Enfim, todos os países da Europa preveem uma licença de pais para os primeiros anos da criança, mas de formas ainda muito diversas: sem remuneração na Grécia, na Irlanda, em Chipre, em Malta, no Reino Unido e na Holanda, mas com 100% do salário na Dinamarca e na Eslovênia. (A.C.R.)

Fonte: quadros comparativos do Sistema de Informação Mútua sobre a Proteção Social (Missoc) da União Europeia 2015.