O poder de morte da PM-SP – Parte I: Mandato policial

Em setembro de 2015, três anos após o governador de São Paulo Geraldo Alckmin declarar “Quem não reagiu está vivo” depois de operação policial que resultou na morte de nove possíveis “bandidos”, uma perseguição terminou com a morte de dois jovens no bairro do Butantã na capital paulista. Não fossem as gravações da ação dos policiais por câmeras de segurança e pelo morador de um prédio vizinho, mais uma ocorrência em que o testemunho dos policiais “vítimas” de uma suposta “resistência armada” que justificaria a morte dos “criminosos” teria sido registrada.

A polícia brasileira é assassina, mata mesmo, muito; e neste caso, mesmo após estarem detidos, os jovens foram executados pelos policiais.

Imagens do circuito de segurança de uma rua provam nitidamente que mesmo diante da rendição do jovem Paulo Henrique P. de Oliveira, de 18 anos, os policiais Tyson Oliveira Bastiane e Silvio André Conceição disparam-lhe projéteis de armas de fogo .40 à queima roupa, no momento imediato àquele em que o policial Silvano Clayton dos Reis lhe tirara as algemas. Próximo dali, seu amigo Fernando Henrique da Silva era jogado algemado do telhado de uma casa pelo PM da Rocam Samuel Paes; e, após a queda, atingido por quatro disparos efetuados pelos policiais Flávio Lapiana de Lima e Fábio Gambale da Silva.

A primeira fase dos julgamentos dos seis policiais ocorreu nos dias 13 e 27 de março; mas o que de fato caracteriza essa violência letal e qual relação se estabelece entre esse tipo de crime e uma sociedade punitiva? Julgar, punir pessoas que cometem homicídios é importante, mas qual é a questão a ser discutida? O que constitui a trama dessas relações que envolvem representações sobre o “crime”, sobre o “inimigo” e a morte autorizada pelo Estado daquele que já é o morto em potencial?

O tema da letalidade constitui evidentemente um dos grandes desafios da democracia no Brasil contemporâneo. Desde o processo de redemocratização, a letalidade e a violência policiais têm se colocado no cerne do debate em torno da segurança pública. Embora várias iniciativas tenham surgido e um conjunto importante de estudos mostre a dimensão preocupante do problema, pouco em termos de políticas de controle efetivo da violência policial foi feito até o momento. Diante dessa situação a presente sequência de artigos pretende fazer uma retomada do debate e indicação de novas possibilidades de compreensão da persistência da violência policial.

No Brasil, apenas recentemente surgiram pesquisas acadêmicas enfocando problemas relativos ao funcionamento das instituições jurídico-policiais. Até metade da década de 1970, pouquíssimos pesquisadores se interessaram pelo campo das práticas policiais. O interesse acadêmico estava voltado para as estruturas institucionais de repressão da ditadura militar, iniciada com o golpe de 1964 e encerrada em 1985, com a eleição indireta de Tancredo Neves à Presidência da República. Antes dos anos 1980 não havia clima institucional nem intelectual que motivasse o surgimento de pesquisas sobre a ação das polícias, mas, a Polícia Militar, durante parte importante da década de 1980 começou a se tornar centro das discussões em torno da necessidade de mudanças.[1]

Um dos temas presente nos debates, que fazia parte de uma discussão mais ampla sobre o modelo de polícia a ser adotado na CF de 1988, era a violência policial. Com a redemocratização, um novo quadro institucional passou a ser construído. Contudo, as polícias resistiam às mudanças exigidas pela nova ordem constitucional, que procurava colocar o discurso dos direitos como base de sustentação do edifício democrático.[2] Nos anos 1990, houve um renovado interesse no debate sobre polícia no Brasil. O centro das discussões girava em torno da proposta de unificação e desmilitarização das polícias.

Uma polícia militarizada

O modelo de polícia continuou atrelado à ideia de segurança nacional. E os discursos conservaram termos e concepções militarizadas, que implicavam combater, eliminar, derrotar e confrontar o inimigo.[3]

Essa situação permaneceu inalterada e pode mesmo ter-se agravado no momento atual. As Forças Armadas podem realizar atividades policiais como revistar pessoas, veículos, embarcações; deter pessoas consideradas suspeitas em áreas de fronteira e, mais recentemente com a chamada “Crise Penitenciária”, atuar na segurança interna dos presídios. Forças militares brasileiras têm desempenhado papel na estabilização social e política do Haiti. A política de ocupação dos territórios dominados pelo tráfico e a instalação das unidades de polícia pacificadora (UPP) respondem a uma demanda por “militarização do campo social”. A segurança de grandes eventos internacionais dependeu do planejamento e da presença ostensiva das Forças Armadas, e a Força Nacional de Segurança (FNS) tem assumido papel de polícia permanente em vários estados brasileiros. Oficiais das forças militares têm presença significativa nas agências de inteligência e nas instituições da segurança, assim como policiais militares têm presença garantida em diferentes instâncias da administração pública. Mais recentemente, constatou-se a infiltração de agente militar em movimentos sociais urbanos.

A PM ainda é organizada militarmente e continua subordinada, em última instância, ao Exército. A lei 2.016/2015, que tipifica o crime de terrorismo e as organizações criminosas voltadas ao terrorismo, amplia as margens do poder do Estado sobre as populações, movimentos e ações consideradas de alto risco para a segurança do país. Os municípios, desde a CF de 1988, passaram a ter a prerrogativa de criar suas guardas policiais; desde então várias cidades brasileiras vêm formando pequenos exércitos de policiais armados, muitos dos quais carreando poderes de polícia ou auxiliando as polícias em funções essencialmente de combate ao crime.

O mandato da polícia refere-se à manutenção da ordem pública e da paz social. Esse mandato articula-se com a prevenção e repressão ao crime e com a gestão dos conflitos sociais. As Forças Armadas, de outra forma, têm como mandato a garantia da soberania territorial contra a intervenção e a ameaça externa de um inimigo. Na doutrina, polícia e exército detêm o monopólio estatal da força física por meio do uso autorizado e legal da arma. Embora a autorização para o uso da força seja uma característica fundadora dessas duas instituições, é importante ressaltar que a polícia é caracterizada pelo uso controlado e progressivo da força, enquanto o exército preconiza o uso da arma como instrumento dissuasório por excelência. Além do mais, a doutrina, armamento, instrução e treinamento da polícia e do exército são necessariamente distintos. Em termos de concepção e prática, a polícia não deve aprender nem usar táticas de guerra, assim como o Exército não deve ensinar ou usar técnicas de policiamento em contextos urbanos pacificados.

Como vimos, em países como o Brasil, essa separação estrita entre polícia e militares é problemática. Os mandatos e as competências policiais e militares não estão totalmente definidos. O país ainda mantém um modelo de polícia que está atrelado à defesa do Estado e não do cidadão.[4] A militarização e a intervenção militar na segurança apontam para a persistência dos casos de violência, de intolerância à diversidade e à pluralidade, bem como de resistência ao controle civil. De fato, “o processo de policialização das Forças Armadas ocorre simultaneamente ao de militarização da polícia” (Zaverucha, 2005, p.19).

Faces da letalidade em ações policiais

O problema da letalidade acirrou-se no contexto dos anos 1990 com a profusão de massacres e chacinas: Candelária, Vigário Geral, Corumbiara, Carandiru, Eldorado dos Carajás etc. Esses massacres contaram com a participação de policiais militares como seus principais perpetradores. Os números da letalidade decorrente de ação policial, a partir daí, conheceram uma estabilidade e mesmo uma redução. Desde 2000, no entanto, esses números passaram por um novo incremento nos estados mais importantes do país e o debate público se reacendeu.

Antes de tudo, é importante definir o que estamos entendendo por letalidade policial. No Brasil, há uma área de penumbra quando o assunto são as mortes pela polícia. O uso da força refere-se a um amplo leque de opções para a ação da polícia com o objetivo de cessar algum tipo de violência, que varia da presença física, ordens verbais, uso de armas não letais até o uso da arma propriamente dita. Assim, a ação letal da polícia é apenas uma das formas possíveis do uso da força. Este força implica uma série de riscos e cuidados, e o emprego de armas de fogo é, sem dúvida, o mais problemático. A linha que separa o uso necessário e o excessivo da força é tênue.

Para a aferição do uso da força letal são propostos três métodos básicos de comparação: a) entre o número de mortos e de feridos; b) entre o número de não policiais e de policiais mortos; e c) entre o número de não policiais mortos e o número de homicídios dolosos. As pesquisas sobre uso da força no Brasil vêm apontando a persistência de um alto padrão de letalidade, considerando os três métodos de aferição; ou seja, não correlação entre mortos e feridos. Os números de mortos variam fortemente, mas o número de feridos é constante. Assim como as polícias brasileiras matam mais do que ferem, há desproporção entre mortes de policiais e não policiais. E essas mortes ocorrem em eventos não necessariamente relacionados – não correlação entre letalidade e homicídios. As taxas de homicídios em São Paulo, por exemplo, estão em queda, porém a letalidade está em alta. As mortes ocorrem em ações da polícia, porque a morte é um instrumento de uso da força fortemente legitimado pela instituição. Elas também ocorrem porque não são observados os procedimentos de cautela. Em termos mais precisos, a polícia apela constantemente para o uso da força e a ação letal é um método recorrente.

Usando a comparação entre policiais e não policiais mortos no estado de São Paulo, dentro de um período de 33 anos, conforme quadro abaixo, podemos detalhar essas tendências.

Tabela – Letalidade e vitimização nas ações da polícia.
Estado de São Paulo. PM e PC. 1982-2015.

Fonte: Secretaria de Segurança Pública, SP, NEV-USP e Lima, 2011.
(*) Entre 2006 e 2014, os dados oficiais não apresentam as mortes de policiais fora de serviço.

Os números apontam para uma elevação histórica da morte de não policiais e oscilações em relação ao número de policiais mortos que, no entanto, ocorre em média seis vezes menos. Os números da letalidade não pararam de crescer nos últimos anos. Eles também não refletem os momentos em que a violência policial esteve sob o escrutínio público, como em 2006, em decorrência do salve geral das prisões e, em 2012, da presença maciça da Rota no “confronto” com as ações do “crime organizado”. Enfim, a letalidade não acompanha a redução das mortes de policiais e nem a redução das taxas de crimes violentos no estado.[5] A letalidade em ações policiais está alcançando novos patamares, a despeito da presença constante do problema no debate público.

As pesquisas apontam que as mortes de policiais ocorrem em sua maioria em situação de folga do trabalho. Enquanto a morte de não policiais ocorre quando o policial perpetrador está em serviço. A estimativa mais confiável aponta que dois terços dos policiais mortos estavam de folga.[6] A letalidade não tem uma geografia aleatória. A ação letal é um fenômeno majoritariamente urbano e suburbano. Entre 1980 e 2006, as regiões paulistas com os piores indicadores de vida e o menor poder econômico registraram maior número de casos de violência letal. O principal estopim do uso de força excessiva é o crime contra o patrimônio.[7]

Bom lembrar que, em 1969, a ditadura militar extinguiu a Guarda Civil e incorporou seus homens à força pública, que passou a ser denominada de Polícia Militar por meio do Decreto-Lei n. 667, modificado pelo Decreto-Lei no 1.072/1969. A PM passou a ter competência exclusiva pelo policiamento ostensivo. A partir desse momento a Polícia Militar torna-se a força de reserva do Exército, subordinada a um general da ativa, pois o posto máximo da sua hierarquia é de coronel. Com a criação da PM, as diferenças entre o policiamento fardado e civil se acirram e o isolamento dos policiais se acentua, já que a doutrina de segurança nacional, um dos pilares institucionais do militarismo brasileiro, preconizará o distanciamento entre cidadania e segurança pública.

Nesse período também são criadas algumas das organizações policiais militares que terão importante papel na repressão política e na montagem da máquina de exceção do estado brasileiro: a Ronda Ostensiva Tobias de Aguiar (Rota) e o Batalhão de Choque (Choque).

A Rota, tropa de elite do militarismo autoritário, terá em suas contas as maiores taxas de letalidade policial do período e, mesmo hoje, ainda ostenta alto grau de violência em suas ações. O Batalhão de Choque teve e ainda tem papel de destaque no controle de multidões, greves e manifestações públicas, sendo conhecido por sua participação no Massacre do Carandiru em 1992. A Rota desenvolveu todo um procedimento e uma cultura interna que é baseada no segredo e na honra, bem como no etos guerreiro. Tem uma doutrina que se fundamenta no “enfrentamento” violento do crime e do criminoso. Sem dúvida, a Rota continua sendo aquilo que Hélio Bicudo (1977, p.25) chamou de “institucionalização de um grupo de assassinos dentro do quadro da polícia de São Paulo”, em relação ao Esquadrão da Morte.[8]

Segundo a ONG internacional Human Rights Watch (2009), entre 2004 e 2008 foram mortas 305 pessoas pelo Batalhão de Choque durante “confrontos com resistência à prisão”. No mesmo período, vinte pessoas foram feridas e um único policial foi morto. Nos ataques do Primeiro Comando da Capital (PCC) foram mortos 47 não policiais pela Rota, no mês de maio de 2006. Naquele ano as forças de segurança do estado de São Paulo sofreram atentados coordenados do interior das penitenciárias pelo Primeiro Comando da Capital (PCC). Entre os dias 12 e 21 de maio, foram 63 ataques a delegacias, carros e bases da PM, PC e dos Bombeiros. Os ataques resultaram em 59 agentes de segurança e 505 não policiais mortos, sendo 118 mortos “em confronto com a polícia”.[9] Esses números não foram incorporados aos relatórios trimestrais divulgados pela SSP-SP.

Os dados mostram as mortes de civis não decorrem do estrito cumprimento do dever legal. O caráter bélico de confrontos atribuído às mortes camufla uma realidade mais complexa e dinâmica? A letalidade é uma estratégia intencional para a eliminação do conflito?[10]

*Luís Antônio Francisco de Souza é professor do Departamento de Sociologia e Antropologia e do Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da Unesp, campus de Marília; Gabriel de Sousa Romero é bacharelando em Ciências Sociais e pesquisador do Observatório de Segurança Pública da Unesp de Marília; Evelyn Moreira Januário é bacharel em Ciências Sociais e pesquisadora do Observatório de Segurança Pública da Unesp Marília; e Juliane Figueiredo Silva Pereira é graduanda em Ciências Sociais e pesquisadora do Observatório de Segurança Pública da Unesp Marília.

Leia a seguir as próximas partes deste artigo:
Parte II: Mecanismos de controle do uso da força
Parte III: Controle externo e controle interno

[1] Há as exceções. O relato de Hélio Bicudo (1977) sobre o esquadrão da morte e de Caco Barcellos (2003) sobre os matadores da Rota antecipam várias das questões que serão abordadas sobre a violência policial e sobre a impunidade. As atividades da Comissão Teotônio Vilela, vinculada à Comissão de Justiça e Paz da Arquidiocese de São Paulo também devem ser consideradas um marco na discussão sobre mortes pela polícia e violência do Estado em geral.
[2] Para uma reconstrução histórica mais detalhada sobre as políticas de controle da violência policial e sobre os casos de violência que mais chamaram a atenção pública no estado de São Paulo desde a redemocratização, ver Lima, 2011 e Nunes, 2014.
[3] As polícias respondem aos governadores dos estados. As assembleias legislativas estaduais são responsáveis pela definição de seus regulamentos, da aprovação dos efetivos, do orçamento e das principais funções legais das forças policiais. Todavia, os comandantes e os delegados gerais têm autonomia para definir suas prioridades e políticas. A segurança no Brasil ainda é essencialmente militarizada e é qualificada como uma questão de Estado e não de cidadania.
[4] Houve um avanço institucional com o Estatuto do Desarmamento (Lei no 10.826/2003), na medida em que dificultou a injeção de armas no mercado, criando regras mais duras para a compra, porte e uso de armas no país. O Estatuto tentou limitar às cidades com 500 mil habitantes ou mais a criação de guardas armadas. Mas, hoje, os municípios com população a partir de 50 mil habitantes já podem ter guardas civis armadas.
[5] Os crimes de homicídio têm verificado uma redução constante na última década, em São Paulo. E é importante notar que os dados oficiais devem ser comparados com mortes violentas nas periferias e nas regiões metropolitanas das principais capitais do Brasil, na medida em que as mortes violentas contam com a participação de policiais.
[6] Analisando dados dos inquéritos policiais nos anos 1990, Cano (1997) observou um padrão de letalidade que aponta para execuções sumárias pela polícia do Rio de Janeiro. Os dados da série 1999-2012 mostram que os números da letalidade no Rio de Janeiro superaram os de São Paulo, com o pico das mortes ocorrendo a partir de 2002, concentrado na capital.
[7] Cf. Núcleo de Estudos da Violência. A crise da segurança pública no Estado de São Paulo segundo matérias publicadas pela Folha de S.Paulo (1999-2002). NEV/Fapesp. Projeto CEPID2. Acessível pelo www.observatoriodeseguranca.org/imprensa.
[8] As unidades policiais de elite gozam de ampla autonomia em suas ações e, a despeito de mudanças recentes, continuam sendo as unidades mais violentas, como é possível verificar nos relatos sobre o Bope no Rio de Janeiro e mesmo nas UPPs, como denunciado no excelente documentário O estopim do diretor Rodrigo Mac Niven, de 2014, retratando a tortura, morte e desaparecimento de Amarildo de Souza.
[9] “Dos 564 mortos durante os ataques do PCC em maio de 2006, 505 eram civis”, O Estado de S. Paulo, 27 jun. 2009.
[10] Podemos falar de um incentivo perverso ao trabalho policial violento? Em São Paulo, por uma década, os policiais militares que mais matavam, inclusive contabilizando suspeitos, eram promovidos e condecorados. Em 1995, a SSP-RJ instituiu gratificações salariais para policiais que demonstrassem “bravura”. Frutos dessa concepção guerreira de que os crimes são reduzidos por meio da eliminação dos criminosos ou de que a justiça é incapaz de controlar a criminalidade.