Os caminhos para o Governo Federal implementar a Tarifa Zero universal no Brasil

O sistema de transporte público urbano no Brasil vive uma crise estrutural prolongada e profunda. Marcado pela perda constante e acentuada de passageiros, tarifas altíssimas, e subsídios que se mostram ineficientes na manutenção da qualidade do serviço, o modelo atual penaliza a população mais pobre, incentiva o uso do transporte individual motorizado e, consequentemente, fragiliza a economia e a qualidade de vida nas cidades. Esta crise não é apenas de mobilidade e logística, mas também de segregação social e de injustiça ambiental. Nos últimos anos, a política de Tarifa Zero, isto é, a gratuidade no acesso ao transporte público, emergiu do campo das lutas populares e ganhou ampla visibilidade no debate público, sendo implementada em centenas de municípios.

Essa tendência fez do Brasil o país com o maior número de iniciativas de gratuidade no mundo – são 136 cidades com tarifa zero todos os dias do ano para toda a população, abrangendo cerca de 8 milhões de pessoas. Contudo, a discussão sobre sua implementação em nível nacional, como uma política pública de Estado, sempre esbarrou nas mesmas perguntas: é possível financiar o sistema em todo o país? E, principalmente, quem pagaria a conta de um sistema universal?

O estudo Caminhos para a Tarifa Zero: estimativas de custos, formas de financiamento e implementação no Brasil, desenvolvido no âmbito do Instituto de Ciência Política da Universidade de Brasília (IPOL/UnB) e financiado pela Frente Parlamentar em Defesa da Tarifa Zero do Congresso Nacional, oferece uma resposta conclusiva: a Tarifa Zero é uma proposta factível, sem a necessidade de criar novos impostos ou disputar recursos já escassos do Orçamento Geral da União (OGU).

Inicialmente, cabe destacar que um dos principais pontos deste trabalho é que ele utiliza uma metodologia de cálculo abrangente e sofisticada para desenhar um cenário concreto de implementação da Tarifa Zero em todo o território nacional. Mesmo diante das dificuldades de estabelecer cálculos mais precisos por conta da falta de transparência dos dados no setor de transportes urbanos, nosso trabalho construiu uma base de dados utilizando uma metodologia replicável e auditável, com o objetivo de estabelecer os custos operacionais aproximados do sistema.

Calculamos que o custo total para implementar a Tarifa Zero de forma universal em todos os 706 municípios com população superior a 50 mil habitantes, que beneficiaria cerca de 125 milhões de pessoas, seria de aproximadamente R$ 78 bilhões por ano.

Cenários de implementação

Para avaliar os possíveis caminhos para o início da adoção da Tarifa Zero no Brasil, nós avaliamos diferentes cenários: (1) a tarifa zero universal; (2) tarifa zero em regiões metropolitanas de capitais; (3) tarifa zero em capitais; e (4) tarifa zero em cidades médias. Cada um tem seus pontos fortes e seus pontos fracos, mas foi possível compreender que com um aporte de até R$ 5 bilhões é possível dar início à implantação do Programa Nacional de Tarifa Zero ainda em 2026.

O desenho proposto é partir da publicação de um edital para seleção de cidades interessadas, priorizando sistemas remunerados por quilometragem rodada e a existência de estruturas institucionais de acompanhamento da operação do serviço, como sistemas de bilhetagem eletrônica sob controle municipal. É possível selecionar uma combinação de perfis de municípios, entre maiores e menores, garantindo uma diversidade regional e de alcance da política. A remuneração seria feita por meio do pagamento pelo serviço realizado, seguindo critérios de qualidade e de acompanhamento da execução do serviço. Também devem ser estabelecidas contrapartidas vindas dos municípios selecionados e a integração dos dados para acompanhamento e avaliação da política.

Também avaliamos o cenário alternativo de adoção parcial da Tarifa Zero, apenas para a faixa de pobreza do CadÚnico. O achado é que tal segmentação da política não é eficiente: chegamos a um custo de até R$ 60 bilhões. Ou seja, 75% do necessário para fazer a tarifa zero universal, mas atendendo a uma população restrita. Isso ocorre porque a medida não supera a compra de passagens para os usuários do perfil selecionado, o que mantém a lógica de cobrança por passageiro e os preços abusivos da cobrança de tarifa. Assim, a adoção da tarifa zero universal é mais eficiente, abarca toda a população pobre e supera os vícios hoje encontrados na remuneração da operação do transporte público pelo número de passageiros transportados.

Para o avanço da política e sua estruturação institucional perene, também avaliamos a necessidade de uma governança interfederativa da política de Tarifa Zero. Para tanto, apresentamos a proposta do Sistema Único de Mobilidade, já debatido por diferentes setores da sociedade civil e apresentado à Câmara dos Deputados por meio da PEC nº 25/2023, da Deputada Luiza Erundina (PSOL). A proposta prevê as diferentes competências de cada ente federativo e sua coordenação para a viabilização da política de Tarifa Zero. Um aspecto chave, neste sentido, é a criação e coordenação dos Fundos Nacional, Estadual e Municipal de Mobilidade Urbana.

Como implementar?

O ponto de inflexão da pesquisa reside na demonstração de que é factível angariar os cerca de R$ 80 bilhões necessários para o cenário universal sem a criação de novos impostos ou a dependência direta do Orçamento Geral da União. A solução está na revisão do Vale Transporte (VT), um mecanismo que, embora consolidado, é ineficiente e burocrático.

Uma das principais fontes de financiamento do atual modelo de transportes é a cobrança por passageiro, que incentiva a redução da oferta, o sucateamento da frota e a superlotação, dividindo a conta de forma injusta entre os usuários mais pobres. O financiamento via reforma do VT, por meio da Contribuição pela Disponibilização do Transporte Público, rompe com esta lógica predatória.

O modelo apresentado considera o cenário de contribuição de todas as pes­soas jurídicas de cidades com mais de 50 mil habitantes, que arcariam men­salmente com um valor fixo por funcionário. Seria aplicado o desconto de até 9 funcionários por CNPJ, de modo que 83% dos estabelecimentos do país ficariam isentos da contribuição. Isso porque, de acordo com a proposta, esta contribuição será paga por estabelecimentos públicos ou privados, referente a cada um de seus funcionários, sendo sempre isentos 9 funcionários. Ou seja, um estabeleci­mento com 10 funcionários irá pagar a contribuição no valor de 1; com 20 funcionários pagará o valor referente a 11 e assim por diante.

Ainda assim, com uma contribuição no valor de cerca de R$ 255,00 por mês por funcionário, seria possível arrecadar R$ 80 bilhões por ano, mais do que suficiente para cobrir os custos operacionais do sistema universal.

Superando a resistência política e fiscal

Com a clareza dos custos e a definição da fonte de financiamento, a resistência à implementação de um projeto nacional de Tarifa Zero tende a ser reduzida. O maior obstáculo sempre foi a pergunta “quem paga a conta?”. Agora, essa pergunta está respondida: o financiamento vem de uma reengenharia inteligente e fiscalmente responsável do sistema atual, e não dos cofres públicos.

Quando a sociedade entende que o modelo proposto é fiscalmente responsável e traz benefícios imediatos, a opinião pública tende a se tornar majoritariamente favorável, reduzindo a oposição política.

Os resultados esperados da Tarifa Zero são um poderoso investimento: ela funciona como uma política de distribuição de renda indireta, liberando o valor da passagem para ser gasto em outras necessidades, gerando um ciclo virtuoso de aumento do comércio e do emprego. Adicionalmente, o potencial de redução de acidentes e de emissões de gases de efeito estufa reforça a relevância da política em aspectos sociais e ambientais. Além do mais, ela também é um importante instrumento de combate às desigualdades raciais, uma vez que a população negra e periférica constitui a maioria dos usuários de ônibus e também das pessoas que se deslocam a pé por não terem condições de arcar com os custos das passagens.

O modelo de Tarifa Zero que propomos, ao superar a cobrança por passageiro, garante o pagamento pela oferta efetivamente realizada, permite o estabelecimento de padrões de qualidade e exige uma gestão transparente dos custos do sistema. Com a crise fiscal superada e a proposta técnica consolidada, o desafio final é agora de coragem política para o Congresso Nacional e o Governo Federal avançarem com esta política de Estado que é crucial para o futuro das cidades e para a vida de milhões de brasileiros.

Letícia Birchal Domingues (UnB), Thiago Trindade (UnB), André Veloso (ALMG), Roberto Andrés (UFMG) e Daniel Santini (USP) são integrantes do estudo “Caminhos para a Tarifa Zero”.