Terapia de Choque na Polônia: O primeiro minuto da transformação econômica
O choque neoliberal não foi assim tão benéfico de imediato e a falta de planejamento para a ruptura com o modelo planificado gerou custos sociais desnecessários, diminuiu o potencial de crescimento do país e não garantiu a tão sonhada estabilidade de preços
Na obra intitulada “O Fim da Pobreza”, escrita em 2005, o economista americano Jeffrey Sachs faz uma análise importante a respeito da transição da economia dos países do Leste Europeu de um modelo planificado estatal para um modelo de mercado e cita sua própria experiência na condução das políticas liberalizantes na Polônia, uma das maiores economias da Europa, enquanto atuou como consultor para o país. Na obra, Sachs aborda seu trabalho para realização da terapia de choque e explica tanto os movimentos políticos que facilitaram a possibilidade de uma mudança dessa magnitude quanto as principais políticas econômicas que vieram com a abertura e seus resultados.
A Polônia é um dos maiores países do continente Europeu, é integrante da OTAN e membro da União Europeia. Muito se fala sobre como o país saiu do domínio comunista na década de 1990 para se tornar uma economia capitalista liberal nas décadas posteriores e o quanto a terapia de choque foi benéfica do ponto de vista de seus indicadores econômicos e sociais. Porém, uma análise um pouco mais detalhada pode comprovar que o choque neoliberal não foi assim tão benéfico de imediato e que a falta de planejamento para a ruptura com o modelo planificado gerou custos sociais desnecessários, diminuiu o potencial de crescimento do país e não garantiu a tão sonhada estabilidade de preços.
A chamada terapia de choque, segundo a economista alemã Isabella Weber, “em aparência tratava-se de um amplo pacote de políticas que seriam implementadas de uma só tacada, para causar um choque nas economias planejadas, transformando-as de uma só vez em economias de mercado”.
Assim, o chamado “Big Bang”, como também é conhecido, trata da liberalização de preços, abertura econômica ao comércio internacional, conversibilidade da moeda, privatizações e políticas fiscais e monetárias ortodoxas. O processo foi pensado e estimulado pelos organismos internacionais idealizadores do Consenso de Washington para serem implementados nas décadas de 1980 e 1990 em diferentes países em desenvolvimento.
Existe ainda uma outra discussão sobre a transição do modelo que trata do tempo que se leva para uma saída da planificação. Teóricos econômicos denominam os processos como “gradualismo”, quando a mudança ocorre de maneira planejada e leva décadas para ser implementada, como no bem-sucedido caso da China, e “choque”, quando ocorre imediatamente.
Polônia na União Soviética
A Polônia torna-se um país soviético logo após o fim da Segunda Guerra Mundial, quando adota o clássico modelo de crescimento baseado na transferência de recursos do setor agrícola para o industrial. Condução que transformou a configuração do PIB polonês e priorizou as áreas de combustíveis, energia e metalurgia, intensivas em mão de obra. No contexto do direcionamento dos recursos do país para a indústria, o Estado mantinha os preços dos produtos agrícolas artificialmente baixos a fim de possibilitar melhores condições de compra para os trabalhadores das áreas urbanas e evitar a possibilidade do aumento do fluxo financeiro para fora do setor industrial.
A estrutura planejada terminou por desencorajar completamente a prática da agricultura (privada) e por anos a sociedade polonesa foi obrigada a conviver com a escassez, a fome, a desnutrição e o contrabando. Com os preços controlados, era praticamente impossível encontrar produtos do campo nas lojas e mesmo no mercado negro. Itens como carne, açúcar, entre outros produtos de origem agrícola eram inviáveis para a maioria da população. Assim, Sachs descreve que no final da década de 1980, quando recebeu o convite para integrar a equipe que participaria das negociações visando à introdução de políticas liberalizantes em 1989, “a economia estava quebrada, o planejamento entrara em colapso, reinavam o mercado negro, a inflação e a escassez extrema”.
Lech Walesa e o Socialismo Democrático
O excessivo controle estatal, a pouca participação dos trabalhadores nas decisões do Bureau Político do país e a escassez aumentaram a pressão interna na Polônia a tal ponto que greves de operários foram se acumulando nas maiores cidades do país. Na década de 1970 a pressão das decisões arbitrárias do que o economista Bresser Pereira chama de “tecnoburocratas” poloneses em subir os preços dos alimentos enquanto os salários permaneciam estagnados fez surgir um movimento sindical tão intenso e contrário às medidas da elite burocrata do país que paralisou as atividades fabris e lançou no espectro político da Polônia uma nova liderança.
Lech Walesa, um eletricista que participou do enfrentamento operário na cidade de Gdansk e tornou-se uma das principais personalidades da luta por maior participação política e por sindicatos independentes na Polônia é o fundador do Solidariedade, movimento sindical clandestino de enorme sucesso pela defesa de maior abertura democrática no Partido Comunista Polonês e que em determinado momento chegou a reunir mais de 80% da força de trabalho urbana do país.
O desejo de maior participação operária na tomada das decisões sobre o dia a dia do país levou o politburo a ceder aos poucos às políticas propostas pelos trabalhadores, gerando uma transformação interna cada vez mais perceptível. O movimento culminou em mudanças na forma de eleição dos delegados do partido em 1981, quando o crescente apoio popular e o voto secreto fizeram o sindicato angariar 30% dos delegados no Congresso do Partido Comunista.
Com as mudanças internas no partido, a sociedade polonesa passou a experimentar maior poder de cobrança e fiscalização sobre as políticas impostas pelo controle estatal. Com a ascensão do Solidariedade, a sociedade polonesa viu dezoito meses de mudanças políticas como maior abertura ao diálogo e participação dos trabalhadores.
A perda de espaços políticos importantes fez a tecnoburocracia reagir de maneira violenta. O golpe militar jogou o Solidariedade e suas lideranças na ilegalidade e dezoito meses de progresso foram interrompidos com a morte de dezenas de trabalhadores e a volta do autoritarismo. Embora o revés tivesse culminado na perda da democracia interna no partido e no retrocesso gigantesco que impunha a lei marcial ao país, o sentimento universal entre os operários era de vitória, de que era possível enfrentar o controle central e obter mudanças.
Na prática, embora o sindicato fosse declarado ilegal, a mensagem que os trabalhadores poloneses carregavam não se desfez, muito pelo contrário, o desejo de maior liberdade individual e de participação política nas decisões só aumentou entre a população. Embora a pressão popular por mudanças permanecesse grande, não era uma característica dos movimentos iniciados em Gdansk a dominação completa do poder político. Os compromissos assumidos pelos trabalhadores com a União Soviética estariam de pé, pelo menos inicialmente, desde que houvesse chance de mudança na economia ao ponto de se identificarem melhorias nas condições de vida da classe operária.
Tecnoburocratas
Bresser Pereira discorda do uso do termo “Socialistas” para a definição do modelo usado pelos países que foram aglutinados no bloco de economias planificadas que formava a União Soviética. Para ele, enquanto a revolução polonesa liderada pelo Solidariedade na década de 1980 buscava uma genuína transformação operária por uma forma democrática de governo socialista, os politburos soviéticos praticavam um modelo ao mesmo tempo autoritário, estatista e “tecnoburocrata”.
Segundo o economista, tanto nas revoluções burguesas quanto nas soviéticas, os trabalhadores “não foram outra coisa senão massa de manobra”. O movimento fermentado nos sindicatos independentes poloneses tinha uma característica única para ele. Agora, os próprios trabalhadores reivindicavam de dentro das fábricas as políticas que fariam o país se desenvolver.
Importante salientar que nas décadas que se seguiram ao estabelecimento de políticas econômicas planificadas pela chamada tecnoburocracia dos países soviéticos, alguns movimentos populares foram confundidos pelas economias do ocidente como movimentos não-socialistas. Fica claro, no caso do Solidariedade, que esse não era o caso. Bresser Pereira argumenta que as tecnoburocracias, ao tentarem se legitimar autodenominando seus governos como “socialistas” confundem pensadores, estudiosos e políticos que passam a acreditar que os erros cometidos pelo que ele denomina “estatismo” seriam erros de uma economia socialista.
Segundo sua análise, “essa crítica à tecnoburocracia e ao controle estatal e centralizado da economia não significa que se desejasse a restauração da propriedade privada. Não havia, praticamente, ninguém que propusesse ou defendesse uma alternativa capitalista para a Polônia nesse momento. Estatismo e autoritarismo, vistos exageradamente nas economias planificadas do Leste Europeu, comandadas por Moscou, não são práticas socialistas verdadeiras, então, enquanto lutam por melhorias no sistema, os trabalhadores do Solidariedade não lutam por políticas anti-socialistas e sim por um socialismo em que a participação popular e operária tenha voz e que essa voz não seja sobrepujada pela elite tecnoburocrata.
Eram sim, segundo Bresser Pereira, a autogestão, a democracia, a liberdade de palavra, de informação e de participação os valores defendidos pelo Solidariedade e por Lech Walesa.
A transição para uma Economia de Mercado
Para Jeffrey Sachs, “o momento crucial da política na Polônia” foram as eleições parcialmente livres de 1989, quando as ideologias e valores incubados nas duas décadas anteriores pela população polonesa fizeram o Solidariedade conquistar 99% das cadeiras do Senado.
Sachs, que serviu como consultor econômico aos políticos poloneses durante a transição, detalhou as propostas para a realização da mudança de modelo em poucas horas após uma conversa com Jacek Kuron, então Ministro do Trabalho do novo governo do qual o vitorioso movimento de luta democrática faria parte.
As primeiras quinze páginas do programa continham questões relacionadas ao comércio internacional, câmbio, estabilização de preços, política industrial, dívida externa e privatizações.
O que basicamente os líderes políticos do Solidariedade receberam de Sachs foi um programa que sugeria estabilizar o nível de preços, permitir a abertura do mercado, legalizar a atividade econômica privada, criar leis comerciais, identificar possíveis proprietários privados para os ativos estatais e adotar o padrão da Europa Ocidental nas características e procedimentos de suas instituições.
Enquanto absorviam as políticas propostas e refletiam sobre sua implementação, as lideranças do partido acompanhavam com ansiedade a postura de Moscou, liderada nessa época por Gorbatchov, sobre uma forma de governar que dividisse as responsabilidades entre sindicalistas e tecnoburocratas. Na prática Moscou deu sinal verde para que a economia ficasse sob a responsabilidade do Solidariedade enquanto a política permanecia com os burocratas.
As primeiras grandes mudanças no país estavam de fato acontecendo. Sem gradualismo, sem planejamento e baseado em um documento de quinze páginas assinado por um economista americano neoliberal em algumas horas de trabalho em sua primeira viagem à Polônia. Essa loucura é detalhada em “O Fim da Pobreza” pelo próprio Sachs quando diz que começou a trabalhar rapidamente com Leszek Balcerowicz, então novo Ministro das Finanças porque esse tinha pressa.
A Dívida
A Polônia sofria enormes pressões devido à dívida externa contraída nos governos autoritários e praticamente não tinha poder de barganha para decidir os rumos que o país deveria tomar sozinha. Não à toa um economista neoliberal fazia parte de seu novo e seleto grupo de conselheiros e o inédito plano completo de reestruturação de sua economia planificada foi apresentado formalmente, pasmem, primeiro aos executivos do Fundo Monetário Internacional.
Essa subserviência imediata a um organismo internacional, parte idealizadora do Consenso de Washington, só podia ser movida por um interesse específico do novo governo polonês. A dívida do país era considerada impagável para os padrões soviéticos, mas Sachs, quando discursou para o novo parlamento polonês em 1990, informou que trabalharia duro para que não apenas os compromissos financeiros internacionais da Polônia fossem renegociados como afirmou que a totalidade da dívida seria cancelada.
Na ocasião, Jeffrey Sachs teria dito a uma plateia ao mesmo tempo assustada e entusiasmada: “a crise da dívida de vocês acabou. Tudo o que precisam fazer é mandar um cartão postal para seus credores dizendo ‘muito obrigado, mas agora estamos na era da democracia e da liberdade e não podemos pagar as dívidas da era soviética. Não se preocupem com isso, está feito’”.
Claro que houve um simulacro de negociação no sentido de eliminar completamente a dívida da Polônia e garantir melhores condições para que o país seguisse no rumo de uma economia de mercado sem essa pedra gigantesca nos sapatos. Porém, como toda promessa maravilhosa feita pelos agentes do neoliberalismo, no final das contas a dívida polonesa foi apenas renegociada, o que estava longe das promessas maravilhosas de Sachs.
O Big Bang
No primeiro dia de 1990, com a eliminação ao mesmo tempo de todos os controles de preços e a desvalorização imediata da moeda, o Big Bang polonês mergulha imediatamente a sociedade numa inflação de demanda descontrolada, o desemprego sobe de zero para 10%, a escassez de alimentos não é corrigida, a pressão pelo pagamento da dívida se mantém e a crise econômica, a instabilidade política e o caos social continuam.
Assim, uma nova legislação econômica entrou em vigor, reduzindo as barreiras de comércio entre os países e permitindo a existência de empresas privadas. O fato positivo das propostas neoliberais implementadas foi a redução drástica do comércio no mercado negro e a entrada regularizada de produtos em lojas espalhadas pelo país, embora, como disse anteriormente, com preços exorbitantes e impagáveis para a maioria da população.
O fator negativo, admitido por Sachs, estava ligado à indústria pesada polonesa. Na era soviética, o controle central determinava que o foco da produção deveria sair da agricultura para a indústria e dos campos para as cidades, que trabalhando eficientemente ou não, eram responsáveis pela maior parte dos empregos e renda das famílias do Leste Europeu. Com a terapia de choque a indústria pesada precisou ser completamente remodelada praticamente da noite para o dia a fim de concorrer com os produtos importados que eram mais fáceis e baratos de serem comercializados e vinham dos países da Europa Ocidental e dos Estados Unidos.
Como não houve tempo para que as complexas variáveis de uma economia de mercado pudessem ser preparadas com a finalidade de liberalização, a sobrevivência tanto dos trabalhadores poloneses quanto das indústrias do país foi seriamente afetada. Assim, muitas indústrias morreram e com elas, muitas famílias, que na era soviética sentiam uma estabilidade praticamente garantida sobre seus empregos, viam-se agora dolorosamente desempregadas e sem fonte de renda. A grande maioria permaneceu nessa situação até o final da vida e jamais recuperou o nível de estabilidade social que vivenciou na era soviética.
Na prática, a Polônia foi jogada no ringue do comércio internacional completamente despreparada para tal tarefa, sem luvas, descalça, mal alimentada e ignorando as regras. Prato cheio para ser abocanhada pelo capital internacional, como de fato foi.
À medida que a economia do país passa a ser conduzida por políticas neoliberais, precisa adotar um certo nível de desemprego para controlar a inflação. Isso significa pouco crédito para novos empreendimentos com capital nacional e pouco ou nenhum estímulo fiscal para sustentar o crescimento do seu mercado interno.
As diferenças entre a produtividade do trabalho dos países do Leste Europeu e da Europa Ocidental, as diferenças de nível de renda, percepção sobre o comércio internacional e noção do sistema capitalista eram obviedades ignoradas propositalmente. Mesmo a possível atração de investimentos estrangeiros era praticamente negociada empresa por empresa em reuniões nas quais participavam membros da diplomacia dos países ocidentais interessados nesse movimento. Esses estavam mais preocupados em conseguir melhores condições para suas multinacionais do que colocar em pé de igualdade na mesa de negociações um país praticamente quebrado cuja mão de obra estava desesperada por trabalho e onde o orçamento público, o nível de endividamento, a precarização industrial, a escassez de alimentos e a inflação desnorteavam os formuladores de políticas econômicas.
A falta de estímulos econômicos próprios é descrita por Bresser Pereira no trabalho “Reformas Econômicas em Democracias Recentes”. Para o economista, “a redução de subsídios a indústrias e a preços, a redução de tarifas de importação e medidas domésticas contra os monopólios, por sua vez, diminuem fortemente as taxas de retorno e geram ociosidade de capital e desemprego de mão de obra”. O país onde a taxa de desemprego era zero passa a ver parte significativa de sua força de trabalho lançada ao desespero do desemprego, termo que parte da população sequer conhecia ou utilizava no dia a dia enquanto eram uma economia soviética.
Artigo do Brazil Journal of Political Economy dá conta do tamanho do prejuízo que as medidas neoliberais implementadas de uma hora para a outra deram ao país. “O que surpreendeu a maioria dos observadores não foi o fato da contração econômica, mas a magnitude dessa contração entre 1990 e 1992. No primeiro ano, o PIB caiu 11,6%, os salários reais diminuíram 30% e o emprego caiu 6%. A produção industrial também despencou 24%. Os gastos com investimentos diminuíram 10,1%. Não é surpreendente que a economia da Polônia continuasse a encolher no ano seguinte, com o PIB caindo mais 9% em 1991. O PIB em 1992 aumentou apenas 1,5%, marcando apenas o fim da tendência de queda. Após três anos de recessão, o PIB estava mais de 20% abaixo do nível de 1989”.
Como havia previsto brilhantemente Bresser Pereira, “o comunismo está morto na Polônia, mas o capitalismo que o substitui não oferece a ninguém o paraíso. O pós-comunismo será cheio de dificuldades. Dificuldades que poderão ser potencializadas se se tentar usar na Polônia medidas neoliberais que, se não dão certo em países capitalistas, serão desastrosas em um país que ao mesmo tempo que busca a estabilização, deve construir um mercado”.
Em decorrência do enorme retrocesso, passou a ficar evidente que a terapia de choque precisaria ser corrigida. O resultado da enorme insatisfação popular foram as vitórias nas eleições de 1993 de partidos cuja origem está no antigo Partido Comunista Polonês, demonstrando que as políticas econômicas precisaram oscilar ao longo do tempo a fim de corrigir as distorções causadas pela rápida ruptura com o modelo anterior. Assim, a condução da economia, hora era voltada para o mercado, hora para o protagonismo estatal e assim a Polônia caminhou até os dias de hoje. A comprovação da volta do protagonismo estatal no país não está nos discursos políticos sobre as maravilhas da terapia de choque, está nos constantes déficits públicos que têm sido registrados nos últimos vinte e cinco anos.
Para os poloneses no início da década de 1990, parte deles sofrendo os impactos desagradáveis do capitalismo pela primeira vez, ficou nítida a falta de planejamento ou estratégia na transição de modelo e que o processo todo poderia ter sido feito observando-se um prazo maior de execução.
Rafael Cabral Maia é economista.
Bibliografia:
1980/81: A revolução autogestionária na Polônia – Luiz Carlos Bresser Pereira
O fim da pobreza – Jeffrey Sachs
Como a China escapou da terapia de choque – Isabella Weber
A economia da Polônia após duas décadas de transição – Emiliano Ramos
Estabilização na Polônia – Luiz Carlos Bresser Pereira
Reformas Econômicas em Democracias Recentes – L.C.B.P., José M. Maravall e Adam Przeworski
Economic transition in Poland: the relevance of the latin-american experience – BJPE