Trajetória da austeridade fiscal no Brasil: a institucionalização do neoliberalismo
Se nos países capitalistas avançados do norte global a reconfiguração da política econômica para um esquema neoliberal desmontou de maneira contínua o estado de bem-estar social do pós-guerra, a introdução desse ideário diante do contexto institucional brasileiro apresentará sentido distinto. O ponto de partida escolhido para reflexão, a crise da dívida da década de 1980, representaria uma rachadura do pacto estrutural entre o empresariado industrial e as classes proprietárias rurais que orientou desde a década de 1930 o modelo de Estado desenvolvimentista. Ela surge do cruzamento entre a financeirização da economia promovida pelo endividamento externo feito por esse arranjo específico e a reconfiguração da orientação geral do capitalismo para um sentido neoliberal.
Um fundamento importante do receituário econômico do neoliberalismo é a ideia de austeridade, caracterizada como uma forma de deflação voluntária em que a economia passa por um ajuste através da redução de salários, preços e gastos públicos. Segundo os defensores dessa ideologia, a melhor maneira de colocá-la em prática é o corte no orçamento público, entendido como a forma ideal para reduzir a dívida pública e evitar déficits fiscais. Essa seria uma sinalização ao mercado de que o Estado não iria sugar o investimento disponível através de novas emissões de dívida, nem aumentar seus débitos a níveis impagáveis, constituindo, portanto, um mecanismo de construção de confiança junto aos empresários. Desse modo, a construção de um arcabouço legal de controle das finanças públicas durante as décadas de 1980 e 1990, institucionalizando a política de austeridade no Brasil, constitui um aspecto específico da construção da hegemonia neoliberal.
Crise fiscal e Constituição Federal de 1988: pacto social de compromisso com o equilíbrio das contas públicas
A crise da dívida pública brasileira do início da década de 1980 marcou o início do declínio do modelo de Estado desenvolvimentista que atravessou regimes políticos diversos desde o Estado Novo, passando pela República de 1946, até a ditadura civil-militar. O endividamento externo foi usado como parte da estratégia de estímulo industrial posta em prática nesse período, representando uma tentativa de superar o problema do financiamento interno da expansão do capital. Com a crise do petróleo de 1973, a confiança no crescimento econômico iniciado em 1967 foi abalada, e havia temor de perda de legitimidade política, por parte do regime frente ao empresariado industrial, no caso de desaceleração econômica.
O lançamento do II Plano Nacional de Desenvolvimento em 1974 foi a resposta do governo militar à possibilidade dessa crise de confiança acontecer. A estratégia de manutenção do crescimento econômico foi fundamentada num programa de substituição das importações calcado em investimentos em infraestrutura e expansão da base de produção industrial, plano este financiado substancialmente por empréstimos externos. Assim, subjacente ao planejamento voltado à independência do setor produtivo nacional, desenvolveu-se um gradativo processo de dependência financeira em relação ao mercado internacional de capitais.
Com efeito, um dos fatores determinantes para a crise foi o aumento da taxa de juros pelos países do norte global para combater a estagflação que viviam na segunda metade da década de 70, primeiro ponto do giro neoliberal do capitalismo ocidental. Esse fato somado à nova elevação do patamar dos preços do petróleo em 1979, evidenciou a fragilidade do crescimento econômico conduzido pelo Estado nesses moldes.
Como resultado da difícil compatibilização dos papéis historicamente avocados pelo poder público no início da década de 1980 o endividamento público é contraído a fim de manter a lucratividade do setor privado, objetivando a manutenção do apoio dessas camadas ao regime político em vigor. Há, portanto, uma absorção do déficit privado em forma de dívida pública externa. Assim, não foi o intervencionismo estatal, em si, que causou a crise fiscal da década de 80, mas uma conjunção complexa do interesse de industriais com aqueles da cúpula do regime militar autoritário.
A partir de uma distensão lenta, gradual e segura para a democratização, a CF/88 representou a correlação de forças conservadoras e progressistas que disputaram a elaboração do texto normativo durante a Assembleia Constituinte de 1987, num contexto de indeterminação do próprio processo de fundação. A previsão de direitos sociais oponíveis ao Estado foi acompanhada de um sistema tributário descentralizado, que distribuiu de maneira desproporcional o peso da tributação sobre produção e consumo, em detrimento da tributação direta e progressiva da riqueza, e retirou das mãos do governo federal parcela considerável da arrecadação dos impostos de sua competência (através dos Fundos de Participação de Estados e Municípios). Não bastasse o paradoxo inerente ao financiamento de direitos sociais via tributação regressiva, a CF/88 dedica um extenso capítulo de seu texto às finanças públicas e às regras de controle fiscal (arts. 163 a 169), sinalizando que a dívida pública teria um marco regulatório com características de pacto social.
Neste aspecto, a CF/88 pode ser compreendida como um desdobramento institucional do compromisso de ajuste fiscal sedimentado durante a década de 1980 e assumido pelo Estado na fundação da nova ordem. A compatibilidade do compromisso de manutenção do equilíbrio das contas públicas com os anseios partilhados pelos organismos internacionais de financiamento, tais como o Fundo Monetário Internacional (FMI), e pelo empresariado nacional se expressa através da estruturação dos marcos normativos para manejo do orçamento por meio de rigorosas vedações para consecução de despesas, criando a ideia de uma necessária responsabilidade do gestor no uso do dinheiro público.
Estabilização econômica de viés neoliberal: a institucionalização da austeridade através da Lei de Responsabilidade Fiscal
Prévia e concomitantemente ao processo constituinte, o governo brasileiro encarou idas e vindas nas negociações com seus credores, sendo a relação com o FMI paradigmática das dificuldades encontradas para equacionar as questões fiscais com as políticas. As exigências feitas pelo staff da instituição financeira no primeiro acordo firmado (1983), tais como a desindexação da economia, não foram cumpridas nem pelo governo militar, nem pelo governo Sarney devido à inviabilidade política das propostas. O forte caldo de mobilização social do período, denotado pelo grande número de greves e pela campanha “Diretas Já”, impunha um limite às possibilidades dos interesses dos atores financeiros junto ao governo e à assembleia constituinte.
Mesmo com acesso a uma linha especial de crédito do FMI de US$90 bilhões, volume sem precedentes à época, o governo brasileiro entrou em moratória em 1987. O pacto social pelo equilíbrio das contas públicas consagrado na CF/88 foi feito diante desse cenário e apresentava-se aquém das exigências dos credores, seria necessário algum outro conjunto de medidas para sair da incômoda situação fiscal. Era dominante entre eles o receituário presente no decálogo do “Consenso de Washington” para solução da crise brasileira. Em linhas gerais, era proposta a estabilização da economia através de um ajuste fiscal rigoroso, da liberalização e da privatização da economia para que o mercado desempenhasse o papel fundamental.
Uma fração do programa descrito acima foi institucionalizada durante o governo Collor (1990-1992) através da abertura comercial e aprovação da legislação que permitia privatizações de setores da economia controlados diretamente pelo Estado. No entanto, o ajuste fiscal “definitivo” ainda demoraria para vir. A opção inicial do Plano Real (fev/1994) foi estabelecer um combate à hiperinflação do período através de altíssimas taxas de juros e taxa de câmbio valorizada. Na esteira da estabilização monetária obtida pela tática, há a suspensão da moratória de 1987 e eleição para presidência da República do Ministro da Fazenda responsável pela condução do programa, Fernando Henrique Cardoso.
Em paralelo a estabilização obtida no primeiro mandato de Cardoso (1995-1998), ocorre um declínio das agitações sociais que marcaram o país até o impeachment de Collor, tendo como um dos indicativos desse movimento a redução do número de greves, especialmente a partir de 1997. Um dos elementos para a regressão em relação ao padrão da transição democrática foi a melhoria dos indicadores econômicos no período. Também é possível considerar a hipótese que o duro trato do governo federal à greve dos petroleiros em 1995 tenha debilitado o movimento sindical no período ao sinalizar intransigência no trato com movimentos grevistas.
De todo modo, ao ter de encarar uma nova crise financeira mundial entre 1997 e 1998, o governo da época já não enfrentava a mesma pressão vinda das ruas que seus predecessores tiveram de lidar para tocar a agenda econômica e social. A moratória russa (1998) abriu a possibilidade de o país obter uma linha de crédito preventiva oferecida pelo FMI, Banco de Compensações Internacionais (BIS) e países-membros do G-7. Desta vez, as instituições financeiras colocaram como exigência do empréstimo um ajuste fiscal com redução dos gastos públicos equivalente a 2,5% do Produto Interno Bruto (PIB), que seria monitorado pelo staff das instituições.
Diante desse contexto e a fim de garantir a confiança dos credores, institui-se o Programa de Estabilização Fiscal (out/1998) que estabeleceu previsões de poupança orçamentária nos gastos correntes do governo condizentes com uma relação desejável de PIB e dívida pública, um acúmulo de resultados positivos configuraria um superávit do resultado primário. Essa iniciativa representa o primeiro passo no sentido da institucionalização da austeridade fiscal, a ser consumada pela aprovação da LRF, no segundo mandato de Cardoso (2000), com o regime de metas fiscais.
A LRF conecta-se à CF/88 pelo fato de ser uma Lei complementar responsável por regulamentar o abrangente art. 163 da Carta Magna. O compromisso genérico com a manutenção do equilíbrio das contas públicas, resultado de um pacto social realizado num momento de intensa mobilização popular, é preenchido pelo conteúdo político da austeridade justamente num momento de refluxo da agitação nas ruas. Além da previsão do Anexo de metas fiscais (art. 4º, §§ 1º e 2º), também são estabelecidos limites e controles de gastos com pessoal dos três poderes, em todas esferas da federação (arts. 19, 20, 21 e 22). Ambas medidas têm forte ressonância dos preceitos sobre finanças públicas do “Consenso de Washington”, visando controlar, ou até mesmo reverter, um suposto tamanho excessivo da máquina estatal.
O regime de metas fiscais, conforme institucionalizado pela LRF, serviria para aferir quanto das despesas correntes da atividade estatal foram poupadas para garantir uma trajetória controlada da relação PIB-dívida, em outras palavras, para garantir a liquidez do Estado frente a seus credores. Seu resultado positivo ou negativo não está diretamente relacionado ao desempenho da economia real, mas quanto teria ou não sido poupado para pagamento da dívida pública. Trata-se, portanto, de um indicador político disfarçado de indicador econômico, já que serve somente para medir o grau de austeridade do governo num determinado exercício fiscal.
Desse modo, a austeridade passou a integrar a ordem do Estado brasileiro, inserindo um novo conteúdo político ao regramento constitucional acerca das finanças públicas. No entanto, a formalização da hegemonia neoliberal em âmbito fiscal não era garantidora, por si só, de que o desempenho econômico do país iria prosperar. O segundo mandato de Cardoso (1999-2002) já de início foi marcado por um retorno moderado da inflação e empobrecimento da população. As medidas de liberalização da economia desmancharam o modelo de Estado desenvolvimentista sem apresentar uma saída ao setor produtivo, especialmente o industrial, que sem esse apoio viveu um período de espasmos de crescimento intercalados por momentos de forte retração.
Diante desse cenário, abriu-se a possibilidade à força política que durante as décadas de 80 e 90 esteve associada às manifestações públicas contrárias a aplicação do ideário neoliberal, o Partido dos Trabalhadores (PT), formar uma coalizão capaz de amalgamar setores sociais diversos prejudicados pela nova ordem. Seu programa de 2002 buscava unir interesses da classe trabalhadora empobrecida e dos setores produtivos em torno de uma agenda de inclusão social sem rupturas institucionais. Isso significava, do ponto de vista fiscal, manter o respeito à institucionalização da austeridade.
Lulismo, ensaio desenvolvimentista e novo ajuste fiscal: a vitória da austeridade enquanto ideologia
O primeiro governo Lula, eleito sob a marca da “Carta ao povo brasileiro”, manteve compromisso com a disciplina fiscal, chegando a aplicar no primeiro mandato um ajuste superior ao feito no último ano de mandato de Fernando Henrique Cardoso. O lulismo inseriu interesses do trabalho no orçamento público e buscou equilibrá-los com os interesses do capital. Operou desse modo transformações significativas na ordem social, na medida em que inclui parcela expressiva do subproletariado no processo de distribuição de renda, através de uma política de combate à pobreza, num quadro de manutenção da estabilidade macroeconômica, anunciado já no primeiro ano de seu mandato.
À adoção de uma política econômica conservadora nos primeiros meses de 2003, seguiu-se um processo de gradual implementação de políticas sociais de transferência de renda e estímulo ao mercado interno viabilizadas por uma conjuntura econômica favorável, mas decorrentes de uma orientação de natureza política. A partir da mudança de conjuntura provocada pela crise internacional de 2008 somou-se às políticas de combate à pobreza um conjunto de políticas anticíclicas, no sentido de proteger o setor produtivo, o emprego e a renda. Desse modo, sem romper com o arcabouço de disciplina fiscal, o lulismo dava mais espaço à agenda da coalizão produtivista em âmbito orçamentário através de estímulos governamentais diretos.
Posteriormente, tal experiência foi aprofundada no primeiro mandato de Dilma, em que o Estado passa a desempenhar o papel de indutor da economia equiparável ao período do II Plano Nacional de Desenvolvimento (1974-1979). A adoção de uma política de investimentos voltada ao setor produtivo associada à Nova Matriz Econômica, foi uma tentativa ousada de manter o crescimento, num ambiente de crise financeira internacional, e acelerar o processo de redução das desigualdades com formalização de postos de trabalho. Dilma, que foi eleita sob os auspícios do lulismo, apostou numa política antiliberal, apostando no suporte de uma coalizão de apoio sustentada por trabalhadores e industriais.
Durante o primeiro mandato, o governo federal adotou medidas de nítido caráter intervencionista, demonstrando a potencialidade do Estado como indutor do desenvolvimento econômico. Com o objetivo de fomentar o investimento por parte do setor produtivo, o governo apostou em várias frentes de atuação: redução dos juros, uso intensivo do BNDES, aposta na reindustrialização, desonerações, plano para infraestrutura, reforma do setor elétrico, desvalorização do real, controle de capitais e proteção ao produto nacional. Essas medidas em conjunto caracterizam o que o cientista político André Singer denominou ensaio desenvolvimentista.
Mas a consecução de um projeto deste porte exigia uma base de sustentação à altura. O que se seguiu à batalha dos spreads de 2012, acompanhada de um discurso público do governo sobre a exorbitância dos juros praticados pelo sistema financeiro, e à reforma do setor elétrico foram acontecimentos que se desdobraram em várias frentes e encontraram convergência no gradual abandono ao ensaio desenvolvimentista. Os movimentos de junho de 2013, a operação lava-jato e o baixo crescimento econômico em 2014 não impediram a reeleição de Dilma, mas contribuíram para que seu breve segundo mandato transcorresse num clima de instabilidade política e crise.
Num cenário de baixo crescimento econômico e queda na arrecadação tributária, a manutenção de programas sociais, política de valorização do salário-mínimo e aportes para continuidade da prestação de serviços públicos dependeria, dentre outros fatores, da expansão das bases tributáveis que manifestassem riqueza, como pretendeu Dilma ao cogitar a volta da CPMF. Sendo múltiplos os focos de pressão e de resistência, o governo realizou cortes em gastos sociais, o que revelou a permeabilidade do discurso de austeridade fiscal. Assim, a pressão distributiva, na perspectiva dos gastos públicos, pode mobilizar esse aparato ideológico que funcionaria, nesse caso, para barrar pretensões de redução da desigualdade.
Nesse sentido, o encontro do ensaio desenvolvimentista com aparatos legais de controle orçamentário, fundados em ideais de austeridade fiscal, não perdurou. A incapacidade no alcance da meta fiscal ao longo 2014 serviu como arma política do mercado financeiro, apoiado por entidades industriais como CNI e Fiesp, para defender um forte ajuste, aplicado no segundo mandato de Dilma, abreviado por um golpe parlamentar. De fato, os reclames urgentes pelo ajuste fiscal vocalizados num cenário em que não se mostraram resultados positivos a partir da aplicação da Nova Matriz Econômica, de certa forma, encontraram seu canal de expressão no pretenso discurso formalista a respeito da violação de dispositivos constitucionais de preservação das finanças públicas. Prova disso foi o pedido de impeachment de Dilma que teve como prelúdio a rejeição das contas de 2014 do governo federal, pelo Tribunal de Contas da União.
Sob o manto da análise técnica a respeito do descumprimento da lei orçamentária, se articula a ação política em torno da ideia de que o crescimento econômico estaria vinculado, necessariamente, a um ajuste fiscal de caráter permanente, da qual a Ponte para o futuro, construída e lançada pelo PMDB – Fundação Ulysses Guimarães, em 29 de outubro de 2015, é o exemplo mais emblemático. Neste documento estão presentes os imperativos para um ambiente confiável e um Estado funcional, sintetizados numa cartilha que reclama a interrupção do crescimento da dívida pública, reforma da previdência com desindexação de qualquer benefício ao valor do salário mínimo, o fim das vinculações constitucionais, como dos gastos com saúde e educação, e ajuste fiscal sem aumento de impostos.
Não à toa, em 15/06/2016, a partir de um diagnóstico de urgente mudança para o restabelecimento e sustentabilidade dos gastos públicos, o Poder Executivo apresentou a PEC do “teto dos gastos”, já durante o governo interino de Michel Temer, sinalizando para a construção de um estado perene de consolidação fiscal, com congelamento das despesas por 20 anos, levando-se em conta, a partir de 2017, o limite equivalente à despesa realizada em 2016, corrigida pela inflação observada nesse mesmo ano.
O discurso a respeito da austeridade se constrói como pano de fundo ancorado num arcabouço legislativo e institucional que lhe empresta sentido. Como componente de um posicionamento ideológico do receituário neoliberal que impõe a criação de um ambiente de negócios seguro e confiável, ele pode ser ativado ou desativado ao sabor da conjuntura econômica e política, quando interesses importantes são confrontados ou desatendidos em certa medida. A ideia de austeridade inviabiliza, por si só, o aprimoramento da capacidade arrecadatória do Estado para contínua expansão dos gastos produtivos e sociais, na medida em que o qualifica, de antemão, como ineficiente, interditando o poder público no desempenho de seu papel de condutor do desenvolvimento, mas protegendo os interesses que se beneficiam com os serviços da dívida.
Alessandra Soares Freixo é procuradora da Fazenda Nacional, bacharel em direito pela Universidade Federal Fluminense (UFF), mestre em Direito Constitucional pelo Programa de Pós-Graduação em Direito Constitucional da UFF e doutoranda no Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade de São Paulo (USP).
Rafael Costa é historiador formado pela USP e mestrando no Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da USP.
