Uma aposta estratégica do federalismo brasileiro?

O Estado brasileiro, um Estado federal, enfrenta grandes desafios. Os governos de suas diferentes esferas, induzidos e impulsionados pelo poder central, estão colocando em prática políticas públicas capazes de dar sustentabilidade ao novo ciclo histórico de desenvolvimento da sociedade brasileira.

Esse ciclo histórico configura agendas e impõe desafios. No plano econômico, o desafio é garantir sustentabilidade ao processo de crescimento econômico continuado em curso no país. Atenuar os efeitos da crise financeira internacional, efetivar mecanismo de distribuição de renda, fazer investimentos públicos estruturantes capazes de ampliar a infraestrutura, enfrentar os complexos problemas urbanos e reduzir as desigualdades regionais − todas essas questões estruturam a agenda econômica.

No plano social, dois desafios formatam sua agenda: estruturar e gerenciar as políticas sociais na lógica da construção do Estado de bem-estar social, enfrentar com políticas públicas consistentes a pobreza e erradicar a extrema pobreza.

No plano político, o desafio é consolidar a democracia e a cidadania pela afirmação e universalização de direitos, constitucionalização do território e governabilidade democrática expressa por formas efetivas de participação cidadã.

No plano internacional, efetivar o complexo e contraditório processo de integração regional no âmbito do Mercosul e da Unasul [União de Nações Sul-Americanas] e articular forças políticas, econômicas e sociais para dar sustentabilidade ao papel de protagonista do Brasil na cena internacional constituem os principais desafios. Viabilizar a presença permanente do país no conselho de segurança das Nações Unidas para incidir com efetividade no desenho de uma nova ordem internacional é parte essencial da agenda internacional.

O Estado brasileiro está à altura desses desafios? Terá condições de colocar em prática e efetivar tal agenda?

O pacto político constitucional de 1988 respalda e legitima essa agenda. A Constituição contempla enunciados estratégicos indutores e orientadores da ação estatal no enfrentamento desses desafios.

Recentemente, o Estado brasileiro incorporou novos marcos legais, como o Estatuto da Cidade, as leis de saneamento, consórcios públicos, resíduos sólidos, mobilidade urbana, entre outros. Eles potencializam a ação estatal, fornecendo condições de resolubilidade e efetividade nas diferentes áreas de suas abrangências.

A dinâmica do Estado brasileiro, entretanto, é presidida pela lógica de sua forma específica: a lógica do Estado federal. Portanto, a indagação anterior tem de ser refeita: a Federação brasileira (a União, os estados federados, o Distrito Federal e os municípios) está à altura da agenda e dos desafios acima enunciados?

O ponto de partida para obter uma resposta é a compreensão da trajetória da Federação brasileira e do pacto federativo concertado e configurado na Constituinte e na Constituição de 1988.

Uma federação centenária

A Federação brasileira é centenária. Configurou-se inicialmente na lógica do pacto federativo oligárquico estruturado pela “Política dos Governadores” e conduzido pelo núcleo hegemônico da República Oligárquica: São Paulo e Minas Gerais. Sua sustentabilidade revelava-se precária. Conflitos regionais recorrentes e um sistema político fechado incapaz de lidar e integrar novos atores políticos e sociais produziram crises e instabilidades políticas. O processo de ruptura político-institucional iniciado pela Revolução de 1930 não conduziu a uma repactuação estabilizadora, apesar da tentativa modernizadora do pacto federativo manifestada na Constituição de 1934, de breve duração e politicamente ineficaz. Um período de tutela foi, então, imposto à Federação.

A “tutela unitária do Estado Novo” submeteu a Federação à lógica de Estado unitário. Sob uma dinâmica autoritária e um regime de exceção configurou-se o protagonismo do governo central. Os governadores foram substituídos por “interventores”, e suas bandeiras, queimadas, refletindo a radicalização política internacional que precedeu a Segunda Guerra Mundial e nela se expressou.

A repactuação federativa de caráter liberal-democrático que sucedeu a derrocada do Estado Novo estruturou-se em torno de um projeto de desenvolvimento: o nacional-desenvolvimentismo. Baseado na industrialização por substituição de importações, na grande empresa pública e multinacional, e nos investimentos públicos, esse projeto redesenhou a geopolítica nacional com a construção de Brasília. Intensificou a urbanização do país e ensaiou enfrentar as desigualdades regionais com a criação da Sudene. Desconstituiu-se ao propugnar reformas estruturais (reformas de base) e enfrentar exclusões e interdições políticas para incorporar na política amplos setores sociais marginalizados. Sucumbiu aos conflitos de classes, decorrentes do embate entre projetos antagônicos de nação e desenvolvimento, acirrados pelo contexto da Guerra Fria. Essa situação conduziu a um novo período de tutela sob a forma de ditadura militar.

Diferentemente do Estado Novo, a ditadura militar manteve o ritual da Federação. Garantiu a presença – subalterna, submissa e controlada – de governadores e prefeitos na cena política. Por meio de eleições indiretas de governadores e eleições diretas de prefeitos, exceto os das capitais e das cidades consideradas de segurança nacional, que eram nomeados, mantém-se absoluto controle sobre os governos subnacionais. Os parlamentos nacional, estaduais e municipais seguiram a mesma saga. Foram desfigurados por cassações, interditados por recessos e manietados por um sistema político subjugado por “atos institucionais” emanados da ditadura militar.

O esgotamento político do regime − resultante de inúmeras formas de resistência e pressão internacional decorrentes das denúncias do terror de Estado praticado contra seus opositores − e a vitória do “plebiscito espontâneo” expresso pelos resultados das eleições parlamentares de 1974 impuseram a agenda da transição. O processo de mudança para um Estado democrático de direito foi inicialmente conduzido pelo núcleo dirigente da ditadura militar: “a transição lenta, gradual e segura”.

A inflexão desse processo se deu com as eleições diretas para governadores (1982) conduzidas por um novo sistema partidário, por novos partidos ou partidos interditados que se sucederam ao bipartidarismo consentido. Os governadores eleitos passaram a ser protagonistas da transição, disputando com o regime militar seu caráter. A campanha das diretas liderada pelos governadores e impulsionada pelos partidos e movimentos sociais, embora derrotada em seus propósitos, consolidou suas lideranças. A saída negociada através do colégio eleitoral ensejou a eleição de um presidente civil oriundo dos governadores eleitos. O governo federal daí resultante encaminhou a última etapa da transição: a constitucionalização democrática do país.

Com a promulgação da Constituição de 1988, redesenhou-se o pacto federativo. A centralidade da questão democrática alicerçada na cidadania e na afirmação de direitos estruturou o pacto constitucional. Com nitidez se estabeleceu a relação entre democracia e Federação, e desta com o aprofundamento da descentralização política. Esse aprofundamento configurou-se como garantia e prevenção às futuras pretensões autoritárias e centralizadoras recorrentes ao longo da trajetória da República e da Federação. Tal aprofundamento se expressou na afirmação do município como ente federado. Essa nova condição possibilitou aos prefeitos romper a condição de figurantes ou coadjuvantes subalternos no jogo político da Federação.

Dessa maneira, produziu-se uma inovação na lógica do Estado federal. O Estado brasileiro assumiu o desafio de se conduzir como uma Federação trina. Essa inovação intensificou a complexidade das relações intergovernamentais no Brasil. Na repartição de competências entre as esferas de governo, estabeleceu-se uma complexa arquitetura entre competências exclusivas, privativas, concorrentes e comuns. Essa nova realidade, para ser virtuosa e efetiva, requereu um federalismo cooperativo.

Essa nova lógica do Estado brasileiro mostrou-se sintonizada com as modificações ocorridas no sistema político, pela emergência autônoma de forças sociais na cena política por meio de novos partidos. Estes se desenvolveram e se constituíram como forças políticas nacionais relevantes através do exercício do governo de inúmeros e importantes municípios.

Relações tensas

A dinâmica da Federação brasileira que se seguiu à promulgação da Constituição foi condicionada por outras variáveis. A simetria formal estabelecida pela Carta entre os entes federados de mesma natureza não se configurou na realidade. A dinâmica do Estado brasileiro foi determinada pelas assimetrias federativas, pelos contenciosos federativos, pela diversidade e desigualdades regionais e sobretudo pela ausência de um projeto nacional de desenvolvimento que desse conteúdo e significado ao pacto federativo. A Federação foi tensionada pela guerra fiscal e outras formas de competição e disputas entre estados e municípios submetidos ao perverso jogo da soma zero, contundente negação de um federalismo cooperativo. Por imposição da lógica do ajuste fiscal nos anos 1990, ocorreu uma recentralização da receita pública pelo governo federal. A partilha estabelecida pelo pacto federativo configurado na Constituição de 1988 foi modificada pelo mecanismo das contribuições. A crise fiscal dos Estados, a renúncia fiscal praticada por parte significativa dos municípios e a lógica das transferências voluntárias da União tensionaram as relações federativas.

As políticas sociais emanadas da Constituição, impulsionadas pelos movimentos sociais e acolhidas pelos partidos políticos demandaram arranjos institucionais capazes de assegurar coordenação e cooperação entre os entes federados por elas responsáveis. O Sistema Único de Saúde (SUS) tornou-se um paradigma. Foi exitoso ao produzir uma arquitetura que integrou as competências, estruturou o sistema decisório, definiu o financiamento e estabeleceu uma divisão compartilhada de trabalho. Harmonizou as relações federativas verticais. Tornou-se referência para outras áreas. Inspirou o Suas [Sistema Único de Assistência Social] e os Sistemas Nacionais de Políticas Públicas.

Em outras funções de governo que também ensejam políticas públicas, o desempenho do Estado brasileiro permaneceu fragmentado e de reduzida efetividade. A produção de infraestrutura, a regulação e gestão dos serviços urbanos – transporte, saneamento, resíduos sólidos, reurbanização de assentamentos precários, requalificação de áreas centrais degradadas –, a gestão compartilhada do desenvolvimento local-regional, todas elas são áreas para as quais convergiram competências, recurso e demandas dos entes federados, o que exigiu capacidade de coordenar ações e iniciativas expressas por programas e projetos federais, estaduais e municipais. Os arranjos administrativos utilizados para tais fins revelaram-se insuficientes e inadequados.

Os consórcios públicos emergiram desse contexto.

O consórcio público é um arranjo institucional de cooperação e coordenação federativas. Constitui-se como expressão do exercício das autonomias dos entes federados consorciados. É uma autarquia associativa destinada a operar competências a ele delegadas. Não possui competências originárias. Exerce aquelas delegadas pelos entes federados consorciados, seguindo uma lógica inovadora. Os municípios, os estados e a União, quando se consorciam, delegando competências, não renunciam a elas. Participando do conselho de administração e da assembleia geral do consórcio, eles as supervisionam.

Como enunciado constitucional, o consórcio público resulta da Emenda Constitucional n. 19 e representa um amadurecimento do federalismo brasileiro. Quando a Federação brasileira se redesenhou em 1988, a grande questão era aprofundar a descentralização política do país. A Federação assim descentralizada revelou-se carente de mecanismos de coordenação e cooperação. Os consórcios públicos, como arranjo institucional, instrumento de cooperação e de coordenação, responderam a essa necessidade.

Um quadro promissor

A constituição dos consórcios públicos decorre de um sofisticado marco legal expresso na Lei n. 11.107/2005. Além de oferecer segurança jurídica, a lei fornece uma complexa arquitetura de gestão como garantia de efetividade e sustentabilidade ao empreendimento proposto.

Essa questão é crucial, uma vez que o associativismo consorcial é anterior à lei de 2005. Inúmeros municípios e alguns estados, no passado recente, se consorciaram. Os consórcios daí resultantes apresentavam fragilidades jurídicas e institucionais. Entes públicos, associando-se para compartilhar a gestão de serviços ou empreendimentos públicos, produziram entidades privadas. Esses consórcios, pela fragilidade de seus contratos, tornaram-se dependentes de personalidades políticas que, por sua liderança, tentaram garantir o cumprimento dos acordos e compromissos assumidos. Nesse contexto era fácil formar um consórcio e mais fácil ainda desfazê-lo. A avaliação dessa experiência foi crucial para orientar o grupo interministerial encarregado de elaborar o anteprojeto da lei dos consórcios.

A partir de sua regulamentação em 2007, iniciou-se a formação da primeira geração de consórcios públicos, que ganhou ritmo com os prefeitos eleitos ou reeleitos em 2008.

Consórcios públicos foram constituídos em diferentes áreas: saúde, saneamento, resíduos sólidos, transportes, desenvolvimento regional, de fronteiras, entre outras.

O processo de sua constituição tende a ganhar velocidade em decorrência de novas legislações e de programas governamentais a elas vinculados. O plano nacional de resíduos sólidos e a nova lei da mobilidade urbana, por exemplo, serão fatores indutores de consorciamento.

Os consórcios públicos estão criando grandes expectativas. São percebidos como uma saída para superar dificuldades dos municípios em colocar em prática e gerenciar serviços públicos. Para as regiões metropolitanas, começam a ser visualizados como um complemento importante aos arranjos de governança instituídos. Os estados tendem a considerar os consórcios no seu relacionamento com os municípios. O governo federal os incorpora em suas diferentes estratégias e programas.

Diante desse quadro promissor, uma indagação se impõe: os consórcios públicos, como uma inovação institucional, serão sustentáveis? Evitarão as armadilhas e impasses a que foram submetidas outras inovações do Estado brasileiro?

Essa indagação ganha maior significado quando consideramos que o Estado brasileiro vive tensões estruturais decorrentes dos padrões de sua condução. Os conflitos entre a histórica condução oligárquica, patrimonialista, autoritária, burocrática e os ensaios contemporâneos de condução democrática, republicana, participativa e inovadora, potencializados pela lógica do presidencialismo de coalizão, expressam a complexidade da dinâmica estatal.

Agreguem-se a isso os déficits de capacidade de governo e os padrões inconsistentes de gestão que permeiam os entes federados.

Essas considerações são importantes para afirmar a necessidade de explicitar no projeto de constituição dos consórcios a estratégia de sua sustentabilidade. Isso requer, por exemplo, que o ponto de partida do consorciamento, o pacto entre os atores federativos, seja consistente. Exige desses atores uma cultura política que supere uma visão imediatista dos problemas a ser enfrentados e atenue a dimensão competitiva do sistema político. Requer a formação de uma classe dirigente com vocação para conduzir o país em seu novo ciclo histórico de desenvolvimento.

Por essas razões, a grande indagação permanece: consórcios públicos, uma aposta estratégica do federalismo brasileiro?

Vicente Carlos y Piá Trevas é Sociólogo, consultor da Presidência da Caixa Econômica Federal, secretário de Assuntos Federativos da Presidência da República (governo Lula 2003-2007) e da coordenação do Observatório dos Consórcios Públicos e do Federalismo.