Conflitos e fragmentação da ordem internacional tornam mais complexo o combate à corrupção

Nos últimos anos, ampliou-se o entendimento de que a corrupção é não só um fenômeno influenciado por dinâmicas políticas e sociais internas aos países, mas também é diretamente afetado pela geopolítica global. É notável que a guerra na Ucrânia impulsionou um movimento de endurecimento dos mecanismos de enfrentamento aos fluxos internacionais de capitais ilícitos similar ao ocorrido após os ataques às torres gêmeas no 11 de setembro de 2001. Há duas décadas, buscou-se sufocar financeiramente o terrorismo, através de maior controle do sistema bancário internacional e compromissos com medidas anti-lavagem de ativos por parte dos governos. Agora, busca-se enfraquecer a base cleptocrata do regime de Putin atacando a cumplicidade, persistente, do sistema financeiro ocidental e mercados imobiliários em capitais como Londres e Paris com as movimentações e ocultação de ativos oriundos de esquemas de macrocorrupção. Mas se há este movimento favorável ao enfrentamento da corrupção no atual cenário global, há outros fatores na direção contrária, menos óbvios e mais complexos.

O aumento da tensão entre as grandes potências, intensificada com a Guerra da Ucrânia, tem dificultado a produção de acordos e a construção de normas globais, tornando a ordem internacional mais fragmentada.  Nesse sentido, torna-se mais difícil controlar e combater a corrupção, principalmente na sua crescente manifestação transnacional, uma vez que os países não conseguem adotar padrões e cooperar para conter a impunidade. Em segundo lugar, esse cenário de conflitos também alterou significativamente a composição das despesas públicas em muitos países, ampliando abruptamente os gastos em defesa, em sua maioria sigilosos, o que compromete a capacidade de controle e abre margem para uma série de práticas corruptas. Por fim, uma consequência mais direta da disputa entre potências é a difusão da chamada “corrupção estratégica”, em que a corrupção é instrumentalizada pelos países para obter influência política, adquirir informações estratégicas e acessar mercados e recursos no exterior. Neste texto, portanto, analisamos como cada uma destas três tendências globais tornam mais complexo o combate à corrupção ao redor do mundo nos próximos anos.

O primeiro aspecto, de cunho mais estrutural, refere-se à transformação da ordem internacional em meio à multipolarização. Diferentemente da década de 1990, marcada pela crença na homogeneização e na convergência dos países em torno de valores liberais, sob liderança inconteste dos EUA, a ordem internacional atual é diversificada e fragmentada, sendo composta por uma espécie de “colcha de retalhos” de organizações internacionais, blocos e coalizões, ora sobrepostos ora apartados entre si[1]. Com o cenário de maior disputa entre as grandes potências, aprofundado recentemente com a Guerra da Ucrânia e a espiral de sanções internacionais, torna-se mais difícil a construção de consensos e a manutenção de instituições. Neste sentido, a criação de padrões e regras internacionais para controlar a corrupção é dificultada, havendo uma profusão de normas sobre o tema em diferentes organismos e grupos, como o UNODC (Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime), a OCDE, o G-7, o G-20, entre outros. Se por um lado o regime internacional anticorrupção se desenvolveu através da atuação dos EUA e do G-7 a partir dos anos 1980, a adesão a procedimentos e parâmetros internacionais anticorrupção por parte de países emergentes e em desenvolvimento não é plena. A Financial Action Task Force (FATF), por exemplo, organização internacional criada em 1989 pelo G-7, destinada ao combate à lavagem de dinheiro, possui atualmente apenas 39 países membros dentre os cerca de 190 países que fazem parte da ONU. Da mesma forma, a Convenção contra o Suborno Transnacional da OCDE, criada em 1997, foi assinada por grandes países exportadores (44 países, sendo 38 membros da OCDE e 6 países de fora da organização, incluindo o Brasil), mas ainda não tem a adesão de potências como China e Índia. Verifica-se, portanto, que a maior parte dos mecanismos internacionais anticorrupção se restringe a um conjunto de países democráticos ocidentais, com adesão parcial por países de regiões como América Latina, África e Ásia. Esta clivagem ocorre em grande medida por potências emergentes como a China, o Brasil e a Índia criarem, nas últimas décadas, coalizões e organizações próprias, conectando diretamente os países em desenvolvimento (como é o caso do BRICS, da OCX e do IBAS) e prescindindo de normativas lideradas por países do norte global. Com a Guerra na Ucrânia e a disputa comercial entre EUA e China, há uma tendência ainda maior de fragmentação nas instituições internacionais construídas no pós-Guerra Fria.

Uma segunda tendência global que ameaça dificultar o combate à corrupção é o cenário de emergência securitária, instaurado sobretudo em países europeus com o conflito na Ucrânia. A ampliação dos gastos militares de maneira rápida traz consigo uma série de riscos vinculados à transparência e integridade das despesas, especialmente considerando o caráter sigiloso que envolve contratações na área de segurança. Em 2022, a Alemanha anunciou que elevará o orçamento em Defesa em 100 bilhões de euros[2], uma medida inédita desde o fim da Guerra Fria. Em meio a este anúncio, surgiram preocupações relacionadas a fraude e suborno em processos de compras públicas e à privatização crescente de empresas estatais de defesa. Em reportagem à DW, Peter Conze, co-fundador da Transparência Internacional e Consultor Sênior de Política de Defesa da Transparency Germany, afirmou que muitos contratos privados foram feitos no lugar de “licitações competitivas com disputa de preços (price comparisons)” e, sendo assim, há muito descuido com contratos feitos às pressas. O exemplo da Alemanha serve apenas para ilustrar o maior risco de corrupção que diversos países da Europa enfrentam em um cenário de emergência securitária. Vale lembrar que, durante a pandemia de COVID-19, multiplicaram-se casos de corrupção envolvendo aquisição de insumos médicos em processos licitatórios[3]. Devido ao caráter de urgência nas contratações, muitas compras públicas não seguiram os padrões de conformidade e transparência regulares. No caso da Europa, atualmente, não só os gastos em segurança tiveram que ser redimensionados, mas também a importação de recursos energéticos, ampliando transações emergenciais com países com altos índices de corrupção, em substituição ao gás e petróleo da Rússia.

Além do aumento no risco de corrupção como efeito indireto do estado de emergência gerado por conflitos como o da Ucrânia, há outras formas mais diretas nas quais se observa a relação entre corrupção e geopolítica. Nos últimos anos, policymakers, acadêmicos e instituições da sociedade civil têm destacado a ampliação da chamada “corrupção estratégica”, que envolve o uso de práticas corruptas por parte de estrangeiros contra um país-alvo como forma de promover os interesses nacionais do país de origem[4]. Embora qualquer governo possa ser alvo desse tipo de corrupção, a maior abertura e liberdade dos países democráticos os tornam especialmente vulneráveis. Por outro lado, países como Rússia e China – com estruturas políticas autocráticas, grande poderio econômico, histórico de corrupção e riqueza concentrada na mão de oligarcas – são destacados como os principais remetentes desta forma de corrupção.

No caso da Rússia, um dos mecanismos utilizados nos últimos anos tem sido nomear proeminentes políticos e funcionários do setor público da União Europeia para cargos de alta administração em empresas russas, usando estas conexões políticas para fazer lobby em nome dos interesses nacionais russos. O principal exemplo é a indicação do ex-Chanceler da Alemanha Gerhard Schröder para trabalhar para a Gazprom como Presidente do Comitê de Acionistas no conselho da Nord Stream, no mesmo ano em que abandonou o posto de Chanceler[5]. Outro instrumento adotado pela Rússia é o financiamento de grupos políticos em países europeus, como a Frente Nacional, na França, a Alternative für Deutschland (AfD), na Alemanha e o Partido Conservador, no Reino Unido. De acordo com o grupo Alliance for Securing Democracy, este tipo de subsídio faz parte das chamadas “finanças malignas”, ou seja, o financiamento de partidos políticos e candidatos estrangeiros, por meio de estruturas não transparentes, ofuscando a ligação com o Estado remetente, para fazer avançar os interesses nacionais do país emissor. Nos últimos anos, o principal objetivo seria minar os esforços da União Europeia na imposição de sanções econômicas contra a Rússia. Por fim, outro caso que evidenciou a corrupção estratégica russa foi o imbróglio envolvendo o empresário ucraniano Dmytro Firtash e altas autoridades políticas norte-americanas, como Rudolph Giuliani e até mesmo Donald Trump. Firtash, que atuou como intermediário da estatal russa Gazprom em Kiev e possuía fortes conexões com o Kremlin, é acusado de canalizar recursos para campanhas de políticos pró-Rússia na Ucrânia. O magnata foi preso em 2014, na Áustria, após procuradores dos EUA o acusarem de tentar subornar funcionários públicos na Índia. Anos mais tarde, os advogados norte-americanos Joe diGenova e Victoria Toensing, associados ao presidente Donald Trump e seu advogado pessoal, Giuliani, foram contratados para defender Firtash de uma possível extradição, ao mesmo tempo em que Giuliani negociava a obtenção de informações confidenciais na Ucrânia para prejudicar o candidato democrata Joe Biden[6]. Todo esse caso demonstra como poderosos agentes econômicos conseguem buscar apoio dentre a alta cúpula política e judicial norte-americana e até mesmo influenciar a dinâmica política doméstica dos Estados Unidos. Em junho de 2021, o governo Biden publicou um memorando que estabelece a luta contra a cleptocracia e a corrupção um interesse central de segurança nacional. Em dezembro do mesmo ano, a Casa Branca lançou a Estratégia dos Estados Unidos de Combate à Corrupção (United States Strategy on Countering Corruption), que menciona explicitamente a necessidade de combater a “corrupção estratégica”, considerando esta como ameaça à segurança nacional[7].

Da parte da China, nos últimos anos destacaram-se casos de suborno e lavagem de dinheiro por parte de executivos de grandes conglomerados chineses para fazer avançar a chamada Belt and Road Initiative (Iniciativa Cinturão e Rota), um megaprojeto destinado a integrar a infraestrutura energética e de transporte da Ásia e da África com o território chinês. No final de 2017, autoridades norte-americanas prenderam Patrick Ho, executivo da empresa CEFC China Energy. Ele foi acusado de pagar líderes africanos para abrir mercados de gás e petróleo no continente para a China, além de gerenciar a venda ilícita de armas para a Líbia e o Catar. Um relatório divulgado pela CNN[8] evidenciou que a CEFC China Energy agia alinhada com o governo chinês, dificultando a distinção entre ambos. Este é mais um exemplo do uso do poder econômico de maneira ilícita para fazer avançar interesses estratégicos de uma grande potência. Vale ressaltar, portanto, que os alvos da corrupção estratégica não são apenas países norte-atlânticos. Além da África, na Austrália surgiram revelações nos últimos anos de que doadores ricos, com laços com autoridades chinesas, financiaram organizações políticas australianas e campanhas eleitorais para influenciar a opinião pública em prol da China. Um senador australiano que recebia estes recursos renunciou ao cargo em 2018 acusado de fornecer conselhos de countersurveillance (“contra-vigilância”) a um doador chinês[9].

Todo este cenário representa uma dificuldade crescente e maiores riscos para os Estados avançarem na agenda anticorrupção. Conforme destacado aqui, há uma combinação de três grandes obstáculos: uma ordem internacional mais fragmentada, que dificulta a coordenação de esforços e a harmonização de normas no combate à corrupção transnacional; o cenário de emergência securitária, implicando em maiores riscos de fraudes em compras públicas e em gastos de defesa e, por fim; uma maior ação direta dos Estados, através da corrupção estratégica, para impor seus interesses em países estrangeiros. Na linha destes argumentos, em fevereiro de 2023 a Transparência Internacional divulgou os resultados do Índice de Percepção da Corrupção (IPC) destacando a relação estreita entre a deterioração da paz global e a piora ou estagnação dos países no combate à corrupção[10]. Conforme aponta a publicação, este é um ciclo vicioso em que países atingidos por conflitos se tornam mais vulneráveis a diferentes formas de corrupção e, por outro lado, o aumento de casos de corrupção promove má alocação de recursos públicos, insatisfação popular e aumento de tensões sociais, conflitos e violências[11].

Mesmo em países como o Brasil, distante da Guerra na Ucrânia, esses fenômenos globais afetam a sua inserção externa e dificultam a garantia da integridade, da transparência e do combate à corrupção no nível doméstico. Em meio à fragmentação da ordem internacional, o Brasil tenta conciliar a tradição de boas relações com países ocidentais desenvolvidos – por exemplo, através da negociação do acordo Mercosul-União Europeia e da candidatura a membro-pleno da OCDE – com o aprofundamento de laços com países em desenvolvimento e a participação em grupos como o BRICS e o IBAS. Além disso, assim como o restante da América Latina, o Brasil é palco da disputa econômica entre EUA e China. Desse modo, o aumento do investimento externo chinês – especialmente em infraestrutura, tecnologia e agricultura – vem acompanhado da necessidade de garantir padrões de conformidade jurídica e socioambiental adequados à legislação brasileira. O mesmo vale para a inserção de grandes corporações norte-americanas e europeias, como as big techs e empresas de tecnologia como a Uber, acusada em outros países de abuso no exercício do lobby e acesso privilegiado a tomadores de decisão[12].

Dentro deste contexto de disputa geoeconômica entre grandes potências, o Brasil precisa reforçar critérios e padrões de conformidade para ampliar os fluxos de investimento estrangeiro de qualidade, prezando pelo cumprimento da legislação nacional e evitando o abuso de poder econômico por atores estrangeiros. Da mesma forma, a implementação de seus compromissos anticorrupção assumidos internacionalmente devem adequar-se aos marcos legais nacionais. Por fim, seguindo a tendência global, o Brasil também tem ampliado o orçamento em Defesa nos últimos anos, o que implica na necessidade de maior controle e accountability sobre os gastos nesta área e de maior transparência por parte das Forças Armadas nas contratações públicas[13].

Embora tenha procurado se manter distante do conflito na Ucrânia, o Brasil já está sendo impactado pela incerteza do cenário internacional. Diante dos fatores geopolíticos contemporâneos descritos neste artigo, a agenda anticorrupção terá um papel relevante – e complexo – na reinserção internacional soberana do país, podendo contribuir para frear interferências externas ilegítimas e fomentar um desenvolvimento econômico socialmente justo e ambientalmente sustentável.

Bruno Brandão é Diretor-Executivo da Transparência Internacional – Brasil.

Klei Medeiros é consultor da Transparência Internacional – Brasil e Doutor em Relações Internacionais pelo PPG San Tiago Dantas (Unesp-Unicamp-PUC-SP).

[1] ACHARYA, Amitav. The Future of Global Governance: Fragmentation May Be Inevitable and Creative, Global Governance 22, no. 4 (2016): 453–60. http://www.jstor.org/stable/44861194.

[2] DEUTSCHE WELLE (DW). Alemanha elevará orçamento de defesa em 100 bilhões de euros. 30.mai.2022. Disponível em: <https://www.dw.com/pt-br/alemanha-elevar%C3%A1-or%C3%A7amento-de-defesa-em-100-bilh%C3%B5es-de-euros/a-61976540>. Acesso em: 01.fev.2023.

[3] MOHALLEM, Michael; CARLOS, Luiz; BITTENCOURT, Malu. Corrupção e saúde. Rio de Janeiro : Konrad Adenauer Stiftung, 2021. Disponível em: <https://www.kas.de/pt/web/brasilien/einzeltitel/-/content/corrupcao-e-saude>. Acesso em: 30.jan.2023.

[4] ZELIKOW, Philip; EDELMAN, Eric; HARRISON, Kristofer; GVENTER, Celeste. The Rise of Strategic Corruption: How States Weaponize Graft, Foreign Affairs, July/August 2020. Disponível em: <www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-06-09/rise-strategic-corruption?check_logged_in=1>. Acesso em: 31.jan.2023.

[5] HUSS, Oksana; ALVAREZ, Joseph. Strategic Corruption as a Threat to Security and the New Agenda for Anti-Corruption. Corruption, Justice and Legitimacy (CJL), 16.mar.2022. Disponível em: <https://www.corruptionjusticeandlegitimacy.org/post/strategic-corruption-as-a-threat-to-security-and-the-new-agenda-for-anti-corruption>. Acesso em: 01.fev.2023.

[6] BAKER, Stephanie; REZNIK, Irina. To Win Giuliani’s Help, Oligarch’s Allies Pursued Biden Dirt. Bloomberg, 18.out.2019. Disponível em: <https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-10-18/to-win-giuliani-s-help-oligarch-s-allies-pursued-biden-dirt>. Acesso em: 01.fev.2023.

[7] HANENBERG, Marren. Strategic Corruption: Being ready to act. Thomson Reuters, 16.mai.2022. Disponível em: <https://www.thomsonreuters.com/en-us/posts/investigation-fraud-and-risk/strategic-corruption-ready-to-act/>. Acesso em: 01.fev. 2023.

[8] MARSH, Jenni. The rise and fall of a Belt and Road billionaire. CNN International, 2018. Disponível em: <https://edition.cnn.com/interactive/2018/12/asia/patrick-ho-ye-jianming-cefc-trial-intl/>. Acesso em: 02.fev.2023.

[9] ZELIKOW, Philip; EDELMAN, Eric; HARRISON, Kristofer; GVENTER, Celeste. The Rise of Strategic Corruption: How States Weaponize Graft, Foreign Affairs, July/August 2020. Disponível em: <www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-06-09/rise-strategic-corruption?check_logged_in=1>. Acesso em: 31.jan.2023.

[10] Conforme destaca a publicação, “há uma conexão clara entre a violência e a corrupção”, uma vez que “os governos prejudicados pela corrupção carecem da capacidade de proteger as pessoas, enquanto o descontentamento público tem maior probabilidade de se transformar em violência”. O estudo afirma que “esse ciclo vicioso está afetando países em todos os lugares, do Sudão do Sul ao Brasil” e que uma das formas nas quais ele se manifesta é através do uso da corrupção como “arma de política externa”.

[11] TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Corruption Perceptions Index reveals scant progress as the world becomes more violent. TI, 31.jan.2023. Disponível em: <https://www.transparency.org/en/press/2022-corruption-perceptions-index-reveals-scant-progress-against-corruption-as-world-becomes-more-violent>.  Acesso em: 02.mar.2023.

TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Corruption Perceptions Index 2022. Berlim: Transparency International, 2023. Disponível em: <https://images.transparencycdn.org/images/Report_CPI2022_English.pdf> . Acesso em: 23.fev.2023.

[12] PEGG, David. Uber’s lobbying activities in France face inquiry after Guardian investigation. The Guardian, 20.jan.2023. Disponível em: <https://www.theguardian.com/news/2023/jan/20/uber-lobbying-activities-in-france-face-inquiry-after-guardian-investigation>. Acesso em: 2.fev.2023.

[13] Ademais, o fortalecimento deste setor não pode significar influência indevida na dinâmica política doméstica, como ocorreu durante o governo Bolsonaro.