Quando a Lei de Cotas Raciais não basta

A promulgação da Lei n.º 12.990/2014 (Lei de Cotas Raciais) gerou grande expectativa quanto à promoção de maior equidade no serviço público federal brasileiro. Além de ampliar a diversidade nos quadros funcionais, esperava-se que esta política de ação afirmativa contribuísse para reduzir os impactos do racismo estrutural e institucional na prestação de serviços públicos às pessoas negras. 

Um ano depois, em 2015, o Ministério Público Federal (MPF) ingressou com uma representação contra o Instituto Federal do Maranhão (IFMA), que aplicava a reserva de 20% das vagas às especialidades do cargo de Professor do Ensino Básico, Técnico e Tecnológico, contrariando o que estabelece o art. 1.º da Lei de Cotas Raciais. A Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR), vinculada à Presidência da República, emitiu a Nota Técnica n.º 43/2015, a fim de orientar corretamente a implementação da Lei de Cotas Raciais na contratação de pessoas para o serviço público federal. Observou-se que, diante das especificidades dos concursos nos institutos e universidades federais, a aplicação da reserva de vagas a pessoas negras por especialidade — muitas vezes com apenas uma vaga por área — inviabilizava a política de cotas, contrariando o texto legal e esvaziando sua efetividade. Em outras palavras, o fracionamento do total de vagas para provimento do cargo público por especialidade comprometia o alcance da ação afirmativa. 

Em 2017, durante o julgamento da Ação Direta de Constitucionalidade n.º 41 (ADC 41), o Supremo Tribunal Federal (STF) reconheceu que interpretações distorcidas da norma poderiam gerar sua ineficácia. O relator, Ministro Luís Roberto Barroso, alertou que tal ineficácia poderia configurar fraude — não apenas quando pessoas não negras se autodeclaram negras, mas também quando a própria administração pública promove práticas que inviabilizam a aplicação da política. 

Em 2021, quando foi publicado o resultado do primeiro monitoramento da Lei n.º 12.990/2014, nos termos do art. 5.º, a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), contratada pelo Ministério das Mulheres, da Família e Direitos Humanos (MFDH), evidenciou uma eficácia de apenas 0,53% no Magistério Federal — ou seja, 99,47% de ineficácia, na carreira do Magistério Federal. A cada 1.000 pessoas negras sujeitos de direito, apenas 5 haviam tomado posse. Já neste período, trabalhos científicos anunciavam a completa ineficácia da lei sem que as instituições, o Governo Federal e os órgãos de controle produzissem medidas eficazes para reverter esse cenário. 

Diante desse contexto, o Observatório Opará, da Universidade Federal do Vale do São Francisco (Univasf), conduziu uma análise extensiva, examinando cerca de 10 mil editais para identificar as causas da ineficácia recorrente da lei. O estudo, publicado em março de 2024, A implementação da Lei n.º 12.990/2014: um cenário devastador de fraudes, identificou seis modalidades de fraudes que contribuíram diretamente para o chamado “fracasso programado” da política. Isso porque, ano após ano, grande parte das instituições públicas adotou práticas que, (in)conscientemente, inviabilizavam a efetividade da norma. 

Contrariando argumentos recorrentes no senso comum, o problema não reside na redação da Lei n.º 12.990/2014 em si. Exemplo disso é a própria Univasf, que, após anos de omissão, passou a aplicar corretamente as regras previstas na lei federal nos concursos para Magistério Superior, alcançando índices de eficácia significativamente superior [Ex: Edital 12/2022 – 100% (10 nomeações em 10 vagas reservadas); Edital 18/2023 – 85,71% (6/7); Edital 06/2024 – 83,33% (5/6)]. 

No entanto, a nova Lei de Cotas Étnico-Raciais (Lei n.º 15.124/2025), apresentada, em 2023, pelo Poder Executivo como substitutivo ao projeto original (PL 1.958/2021), sob a narrativa “Aprimora Lei de Cotas”, não enfrentou adequadamente os reais fatores que transformaram a Lei n.º 12.990/2014 em uma “lei para inglês ver”. 

Sem uma análise rigorosa dos entraves à implementação da norma anterior, a nova legislação falhou em oferecer soluções eficazes para práticas recorrentes de burla, como o fracionamento de vagas em diferentes editais publicados em curto espaço de tempo. Essa prática foi constatada em 65% dos editais analisados pelo Observatório Opará, os quais previam a abertura de apenas uma vaga em concursos para a carreira do Magistério Federal e impediram a implementação das cotas raciais nas vagas imediatas. Ao mesmo tempo, a nova lei falha ao introduzir mudanças preocupantes, como a redução do número mínimo de vagas para aplicação do percentual de reserva, de três para duas. Além de configurar uma resposta inadequada ao problema, essa alteração impõe, de forma implícita, restrições à população com deficiência (PcD), que tem garantido entre 5% e 20% das vagas nos concursos públicos. 

O debate público sobre a reserva de vagas nos concursos públicos e processos seletivos simplificados tem se concentrado nos aspectos formais da legislação. No entanto, há uma dimensão pouco explorada que diz respeito à dimensão material da reserva de vagas, que escapou ao texto da Lei n.º 12.990/2014 e segue ausente no texto da Lei n.º 15.124/2025. Isto significa que a regulamentação de leis que instituem as ações afirmativas no Brasil (Lei n.º 15.124/2025 e § 2.⁠º, Art. 5.º da Lei n.º 8.112/1990) exige a construção de uma estratégia normativa que consiga romper o ciclo vicioso do racismo institucional e estrutural que produz procedimentos que colaboram sobremaneira para a ineficácia da política. Para tanto, a norma regulamentadora das ações afirmativas a pessoas pretas e pardas, quilombolas e indígenas não pode se contrapor aos direitos de outros grupos, como PcDs, nem restringir outros direitos já previstos às populações destinatárias de ações afirmativas.  

Diante desse desafio, o Observatório Opará reuniu um conjunto de instituições dispostas a enfrentar a questão, propondo ao governo um conjunto de ações que regulamente a reserva de vagas a título de ações afirmativas às pessoas pretas e pardas, indígenas e quilombolas e pessoas com deficiências. O documento intitulado “Proposta de Regulamentação de Reserva de Vagas das Políticas de Ações Afirmativas, em Concursos Públicos e Processos Seletivos Simplificados, no Serviço Público Federal”, contribui para o avanço e efetividade da Lei n.º 15.142, de 3 de junho de 2025 e do §2º, Art. 5º, da Lei n.º 8.112/1990, propondo a estrutura e o conteúdo de futura regulamentação, para garantir a máxima eficácia nas ações afirmativas para a promoção de igualdade material aos sujeitos de direito dessas medidas. 

No dia 11/06/2025, o documento foi protocolado junto ao Ministério da Igualdade Racial (MIR), Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI), Ministério dos Direitos Humanos e da Cidadania (MDHC), Ministério dos Povos Indígenas (MPI), Conselho Nacional dos Direitos Humanos (CNDH), Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial (CNPIR), Ministério Público Federal (MPF), Advocacia-Geral da União (AGU), Controladoria-Geral da União (CGU) e à Presidência da República. 

É urgente que a norma regulamentadora das ações afirmativas para concursos públicos e processos seletivos simplificados seja elaborada a partir de um processo amplamente participativo entre Estado e sociedade civil, principalmente os movimentos sociais de pessoas ou grupos sujeitos de direito de ações afirmativas.  

A regulamentação das ações afirmativas deve ser um ato normativo conjunto envolvendo o Ministério da Igualdade Racial (MIR), o Ministério da Educação (MEC) e o Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI). O objetivo é produzir um resultado diferente do que aconteceu com o fracasso programado da Lei n.º 12.990/2014 e garantir a promoção da diversidade a partir da Lei n.º 15.124/2025 e § 2.⁠º, Art. 5.º da Lei n.º 8.112/1990. 

Por fim, é fundamental destacar: a nova Lei de Cotas Raciais não alcançará êxito se não for acompanhada por um conjunto normativo regulamentador robusto e articulado, capaz de enfrentar as estratégias institucionais que historicamente sabotaram a eficácia da reserva de vagas. 

Não percam a live sobre a “Proposta de Regulamentação de Reserva de Vagas das Políticas de Ações Afirmativas, em Concursos Públicos e Processos Seletivos Simplificados, no Serviço Público Federal”, que será realizada pelo Observatório Opará e parceiros, no dia 16 de junho de 2025, às 19h. 

Edmilson Santos dos Santos é professor doutor na Univasf (Universidade Federal do Vale do São Francisco) e pesquisador da Associação Opará. 

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Ana Luisa Araujo de Oliveira é professora doutora na Univasf (Universidade Federal do Vale do São Francisco) e coordenadora do Opará. 

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