Mais de que um plano: a nova grande estratégia - Le Monde Diplomatique

OBSERVATÓRIO DA ECONOMIA CONTEMPORÂNEA

Mais de que um plano: a nova grande estratégia

por Giorgio Romano Schutte
13 de abril de 2021
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Nos primeiros cem dias de seu governo, o presidente dos Estados Unidos, Joe Biden, se libertou de vez da imagem que a oposição tentou colar em sua persona política, condensada na alcunha “Sleepy Joe” (“Joe Dorminhoco”). Da mesma forma, ele se demonstra tudo, menos moderado. Com determinação, ousadia e muita vontade política, em idade o mais velho presidente dos Estados Unidos pretende liderar um processo de rejuvenescimento do capitalismo norte-americano. Embora vários elementos já estivessem em pauta, como os megainvestimentos públicos em infraestrutura, a novidade é que agora são integrados a uma visão mais ampla que abarca não só a economia, mas também a esfera social e a retomada do papel de liderança global dos Estados Unidos. Confira no novo artigo do Observatório da Economia Contemporânea

O que se está assistindo neste início de governo Biden é a montagem de uma grande estratégia. Nesse aspecto, cabe a comparação com o governo Ronald Reagan, que reorganizou a hegemonia estadunidense em moldes conservadores de ponto de vista social e neoliberal na esfera econômica. Enquanto Reagan deixou claro que o Estado não seria a solução, mas parte do problema, para Biden, agora o Estado é quem deve liderar as respostas. E ambos venceram eleições após presidentes (respectivamente, Jimmy Carter e Donald Trump) que não conseguiram juntar as pontas e apresentar políticas coerentes, e por isso não conseguiram se reeleger.

As políticas colocadas em prática por Joe Biden vão claramente muito além do que sair o mais rápido possível da pandemia e consertar os danos causados por ela na economia e no tecido social. O presidente norte-americano compreendeu que se abriu uma oportunidade única para atacar alguns problemas de fundo que surgiram com o esgotamento da era neoliberal, que mostrou sua fragilidade na crise de 2008, deixando para a China o papel principal de estimular o crescimento global.

A China, sob a liderança do Xi Jinping, assumiu sua nova posição com muita determinação, apostando na possibilidade de conduzir um novo ciclo de investimentos em tecnologias disruptivas com a inteligência artificial, robótica avançada, 5G, entre outros. Desde o governo de Barack Obama, que falou, em 2011, em “Sputnik moment”[1] e sobretudo na disputa entre Hilary Clinton e Donald Trump, em 2016, os Estados Unidos estavam buscando um caminho para reagir. E de Make America Great Again a America is back, o sentido é o mesmo: um reconhecimento que é preciso revitalizar o capitalismo estadunidense para manter sua hegemonia.

 

Janela de oportunidade

A noção de que a pandemia poderia ser um momento de inflexão ou um momento schumpeteriano de destruição criadora surgiu logo no seu início. Para a surpresa de seus leitores, o jornal britânico Financial Times publicou, no dia 3 de abril de 2020, um editorial com o título “Vírus revela a fragilidade do contrato social. Reformas radicais são necessárias para moldar a sociedade que trabalha para todos”, e clamou por reformas radicais para reverter a orientação política liberal das últimas quatro décadas, com um papel mais ativo do Estado e enfatizando a importância em considerar políticas de distribuição para garantir a necessária coesão social, além de defender um incremento nos impostos sobre fortunas.

Menos de um ano depois, é esse o espírito que baixou na Casa Branca. Na narrativa de Biden, a pandemia mostrou a importância do governo: “O setor privado não vai poder resolver a crise sozinho, o governo federal deve ser uma parte grande disso”. E mais, ele considera que, diferentemente do que no passado, o povo norte-americano está pronto e quer ver o Estado assumindo um papel mais decisivo.

Por enquanto, as pesquisas de opinião sustentam essa perspectiva. De acordo com a mais recente pesquisa divulgada pelo Instituto Gallup sobre o tema, quase 70% dos entrevistados apoiam a política centrada em torno de maciços investimentos públicos. Isso inclui mais de 40% da base dos republicanos. E somente 3% citaram a dívida ou o déficit público entre os principais problemas do país; não obstante que a dívida pública federal deve fechar este ano acima de 100%, algo visto pela última vez em 1946.

Sem dúvida, a experiência de como os Estados Unidos e os demais países centrais reagiram à crise financeira de 2008 pesou na reorientação e no ativismo fiscal de hoje, tanto do governo Biden, como também da União Europeia. As políticas estritamente monetárias colocadas em prática garantiram disponibilidade de liquidez com juros baixos e até negativos, mas não um novo ciclo de investimentos e dinamismo. O que se viu foi uma nova rodada de financeirização do capitalismo com volumes expressivos de dinheiro utilizados para a valorização de ativos financeiros, em particular por meio de recompra de ações. Assim, os países centrais nunca conseguiram recuperar os níveis de crescimento da fase anterior. Os gastos fiscais utilizados para salvar os bancos tinham aumentado os déficits e as dívidas públicas. A opção por uma rápida desalavancagem foi feita à custa dos setores mais vulneráveis, com cortes em despesas com políticas sociais, entre as quais a Saúde, mas também por meio de ajustes de investimentos públicos em pesquisa e inovação. Isso teve consequências políticas e econômicas com efeitos negativos para a coesão social.

Em vez de repetir essas políticas, pretende-se agora turbinar a política fiscal, sem abrir mão da política monetária expansionista, mas entendendo que esta sozinha não vai garantir os resultados almejados. Isso não deixa de ser uma reviravolta no campo do pensamento mainstream, com certeza não acompanhado por todos.

Vale a pena lembrar as palavras do ex-presidente Bill Clinton, em sua primeira coletiva de imprensa, em 1993, quando prometeu cortar o déficit. Na época a dívida pública estava em 63% do PIB. Também Obama, confrontado com a crise ao tomar posse em 2009, expressou preocupação em manter o déficit público sob controle quando a dívida pública estava em 77% do PIB.

Biden herdou uma dívida pública muito maior, mas não considera isso um obstáculo para sua política. Há ainda de se lembrar que ele mesmo já foi conhecido como um “déficit hawk”, apoiando Clinton, na época em que este comandava a nação, em mostrar “responsabilidade fiscal” por parte de governos democratas. A mesma postura o atual presidente adotou quando ocupava a vice-presidência, em 2009. Portanto, algo de novo está acontecendo ao norte do Rio Grande.

Biden poderia ter se limitado a seu primeiro plano, “The American Rescue Plan Act”, conhecido como Plano Biden, de US$ 1,9 trilhão. Era na verdade o terceiro em um ciclo, considerando os dois pacotes de Trump em 2020. Com esse plano, Biden levou o gasto fiscal para enfrentar os danos sociais e econômicos da pandemia a US$ 5 trilhões, equivalente a 24% do PIB de 2020. Tal acréscimo já seria um fato inédito na história econômica, quanto mais em um contexto bastante desfavorável.

Seguiu-se, o ritmo de vacinação acelerada, aproveitando, diga-se de passagem, dos subsídios de US$ 12 bilhões para a indústria farmacêutica concedidos ainda pelo governo Trump (Operação Warp Speed). Isso provocou uma queda acentuada dos mortos causados pela Covid-19 logo nos primeiros meses do novo governo. Houve um aumento da confiança do consumidor, que pulou em março 19,3 pontos para 109.[2] Aqui, há de se considerar os cerca de US$ 1,6 trilhão de poupança adicional acumulados pelos consumidores mais abastados durante a pandemia. Junte-se a isso taxas de juros reais negativas e o compromisso firme do Federal Reserve (FED), o Banco Central norte-americano, em não alterar os juros básicos nominais entre 0% e 0,25% até final de 2023, manter o volume atual de compra de títulos em US$ 120 bilhões por mês e aceitar uma subida (considerada reacomodação) da inflação de 1,4% (dez. 2020) para 2,4% em 2021. Houve ainda uma forte recuperação do emprego (517 mil novos postos em março), com a taxa oficial de desemprego caindo de 15% no ponto máximo do ano passado para 6,2%. Assim, é previsível que essa poupança privada venha se traduzir em consumo e, portanto, represente um estímulo expressivo para a economia via demanda. As expectativas de crescimento do PIB para 2021 e 2022 subiram de um patamar de 4,2% e 2,5% para 6,5% e 4,6%, respectivamente.

mais de que um plano: a nova grande estratégia
(Fotos Públicas)

Ou seja, se o objetivo de Biden fosse somente superar a pandemia e voltar à situação imediatamente anterior, o terceiro pacote emergencial daria conta do recado com folga. Mas aí entra a noção de uma janela de oportunidade para enfrentar os problemas de fundo que estavam enfraquecendo o dinamismo do capitalismo estadunidense no mundo e sua liderança global. Nas palavras do presidente, “Build back better”: reconstruir melhor. E ainda a clara referência na narrativa de “once-in-a-generation”: uma oportunidade que aparece uma vez por geração. Há um deliberado eco do espírito do New Deal e uma vontade não disfarçada de se tornar o Franklin Delano Roosevelt do século XXI. A palavra de ordem é superar a timidez fiscal do pós-2008 e esticar a corda da ousadia.

Ao final, se der errado (por exemplo, uma inesperada explosão da inflação), o FED está com o freio de mão pronto. Janet Yellen, atual ministra de Finanças e ex-presidente do FED, lançou a noção de riscos assimétricos: o risco de não fazer o suficiente agora por medo de dar errado contra o risco de ter que intervir mais para frente se por ventura for necessário. Isso lembra o discurso de Roosevelt em 1936, quando assumiu a candidatura para reeleição e afirmou preferir os eventuais erros da ação sobre a omissão e indiferença da inação.

No fundo, a equipe econômica de Biden quer testar o nível de hiato da produção, ou seja, o nível potencial de expansão sem gerar inflação. Mais do que isso, os investimentos públicos não só pretendem fechar esse hiato, mas gerar mais capacidade para taxas de crescimento futuro. A questão não é se a inflação irá superar ou não os 2,4% até o final de 2022. Em realidade, a nova matriz econômica será bem sucedida na medida em que conseguir provocar o setor privado a investir mais em capital fixo e P&D do que em recompra de ações e pagamento de dividendos.

 

Agora ou nunca

A ideia de que a recuperação da pandemia deveria ser seguida de um pacote para a infraestrutura não é nova. Em março de 2020, logo depois que o primeiro plano de emergência no valor de US$ 2,2 trilhões tinha passado no Congresso praticamente por unanimidade, Trump anunciou em uma coletiva de imprensa que tinha solicitado a instalação de uma comissão para pensar um megapacote para investimento em infraestrutura. Era para ser posto em prática no que na época era chamado de “fase 4 da pandemia”, que seria o momento da sua superação (não se imaginava ainda a 2ª e a 3ª ondas). Em 31 de março de 2020, o republicano anunciou em suas redes sociais a oportunidade do “infrastrucutre package”, considerando juros baixos, argumento usado também pela equipe de Biden. Trump falou também em US$ 2 trilhões com o lema “Deve ser muito grande e robusto” (It should be VERY BIG& BOLD).

Exatamente um ano depois, coube ao seu sucessor anunciar um projeto de lei, “Plano de Empregos Americano”, mas agora com início meio e fim e, sobretudo, parte de uma estratégia mais ampla e coordenada. Ligado a isso, há outra visão sobre parte das prioridades. De um lado, há uma quase unanimidade a respeito da necessidade de manutenção e modernização da infraestrutura do século XX (estradas, portos, ferrovias etc.) e a urgência de investir pesadamente na nova infraestrutura ligada à digitalização, inteligência artificial, 5G, ou seja, nas palavras do Biden: a disputa para 4ª revolução industrial-tecnológica.

Mas, de outro, as propostas de Biden se diferenciam claramente da maioria das dos republicanos e até de parte dos democratas ao incluir três outras prioridades: meio ambiente, infraestrutura social e medidas tributárias. São elas que dão o tom de um capitalismo progressista. E são também esses três alvos da crítica que se trata de muito mais que um plano tradicional de investimentos públicos para infraestrutura.

O governo Biden entende que a questão ambiental está diretamente ligada à disputa pelo controle sobre as tecnologias do futuro. Ao disponibilizar recursos, por exemplo, para o desenvolvimento de bateria para a eletrificação do transporte individual, está tentando recuperar o atraso com relação à China e até, nesse caso, com relação à União Europeia, que lançou um programa público-privado Battery Alliance em 2017.

Os fartos recursos públicos pretendem de certa forma superar a resistência à transição para uma matriz econômica capaz de dar resposta às mudanças climáticas. E é consistente com a liderança que Biden pretende assumir nessa área ao voltar para o Acordo de Paris e organizar uma conferência dos líderes mundiais em final de abril.

Era exatamente uma área na qual a China tinha maior convergência com a União Europeia. Há, porém, limites. Biden entende a enorme vantagem dos Estados Unidos ao terem se tornado, nos últimos dez anos, de forma surpreendente, independentes do petróleo do Oriente Médio, com a exploração nacional de gás e petróleo não convencionais. Essa indústria é, portanto, elemento importante para a hegemonia dos Estados Unidos. Biden não pretende correr o risco de seguir o caminho da Alemanha, que, ao cancelar a energia nuclear e diminuir o uso do carvão se tornou mais dependente da importação do gás da Rússia. Isso explica a crítica de grupos ambientais ao que consideram as medidas nessa área tímidas. Diga-se de passagem, essa posição moderada de Biden em relação ao tema já tinha sido explicitada em sua campanha presidencial.

A visão do futuro se expressa também no ousado componente de infraestrutura social ou humana, focado no impacto redistributivo em favor das camadas mais pobres e, portanto, com uma forte conotação de combate às desigualdades raciais. São US$ 400 bilhões destinados ao que é chamado de “in-home care”, voltado para ampliar e modernizar as casas de repouso e o atendimento para idosos e deficientes físicos e valorização das condições de trabalho dos cuidadores, na sua grande maioria mulheres não brancas. Pretende-se com isso reduzir a pobreza, gerar mais e melhores empregos, enfrentar a realidade do envelhecimento da população e, com tudo isso, aumentar a coesão social. Nesse caso, Biden amplia o conceito de infraestrutura.

O que provoca a maior oposição dos setores conservadores é, contudo, a questão do financiamento de tal plano, que, na verdade, representa uma minirreforma tributária. Biden pretende ampliar o apoio popular ao explicitar o caráter Robin Hood das suas propostas: tirar dos ricos e distribuir entre os pobres. Faz parte desse discurso também as repetidas referências à importância dos sindicatos e apoio explícito ao direito de sindicalização. A principal reforma de Trump tinha sido a diminuição do imposto sobre o rendimento da pessoa jurídica, de 35% para 21%, em 2017. Biden propõe agora aumentá-lo de 21% para 28% para financiar os investimentos em infraestrutura. Para inibir a transferência de lucros para fora do país, pretende-se também elevar o imposto mínimo sobre ganhos no exterior para 15%, e dificultar a transferência de rendimentos.

O governo inclusive já está atuando junto ao G20 para coordenar um imposto mínimo sobre as multinacionais. Parte dessa proposta é a discussão sobre repartição de lucros entre os países onde as grandes empresas instalaram sua sede e onde têm seus mercados de fato. Por enquanto a proposta norte-americana se limita às cem maiores empresas.

Não se trata, portanto, somente de uma discussão sobre como financiar o plano, mas do primeiro grande aumento em impostos em décadas, com o intuito explícito de enfrenar as desigualdades no sistema tributário. Observa-se que não ficou claro se os Estados Unidos pretendem estender essa preocupação a uma das maiores aberrações do capitalismo contemporâneo: os paraísos fiscais que acumulam entre US$ 7-10 trilhões em recursos obtidos de forma legal, mas subtraídos das autoridades tributárias.

Com a proposta de US$ 2,3 trilhões para o plano de infraestrutura, o total de investimentos públicos vai para US$ 7,3 trilhões, equivalente a quase 35% do PIB de 2020. Há de se considerar, porém, que inclui programas de transferência que seriam em princípio temporários e extinguíveis ao longo de 2022, mas que podem se tornar permanentes.

 

Data Lei federal Investimentos
Março 2020 Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act US$ 2,2 trilhões
Dezembro 2020 Coronavirus emergency response and relief US$ 0,9 trilhão
Março 2021 The American Rescue Plan Act US$ 1,9 trilhão
Proposta Abril 2021* American Jobs Plan US$ 2,3 trilhões*
Total   US$ 7,3 trilhões

*em negociação

 

A geopolítica

Na sua primeira coletiva de imprensa como presidente, em 25 de março, Biden se referiu explicitamente à quarta revolução industrial como parte central do que ele caracterizou como uma batalha entre democracia e autocracias no século XXI. Nessa mesma ocasião, ele insistiu que Xi Jinping tem como objetivo tornar a China o país mais poderoso e mais próspero do mundo, e afirmou que isso não acontecerá enquanto ele estiver na presidência.

Na grande estratégia, há, portanto, como não poderia ser diferente, uma clara relação entre a volta da política industrial-tecnológica e a geopolítica visando conter a ascensão chinesa e reenquadrar a Rússia. Ou, nas suas palavras: “Temos que comprovar que democracias funcionam”. E para isso, se tornaria necessário aumentar os gastos em P&D. De acordo com Biden, os investimentos empresariais em pesquisa básica caíram de um patamar de 2% na década de 1960 para 0,7%, e é preciso voltar ao patamar anterior diante dos esforços que a China está fazendo.

Ao mesmo tempo, caso tenha êxito, a política de Biden também reconfigura a liderança clara no mundo ocidental, deixando a União Europeia para trás, não obstante as ousadas medidas tomadas também por lá, que são muito inferiores às do Estados Unidos. Ao se tornar novamente a locomotiva do mundo, haverá impactos múltiplos também sobre os países em desenvolvimento, que merecem outro artigo. Cabe aqui pensar em atração de capitais que provocaria pressão para aumento de juros básicos em países como o Brasil e também novos impulsos para migração das regiões mais pobres da América Central e do Sul, caso se verifique de fato um novo ciclo de crescimento com geração de emprego. As promessas de Biden de aumentar a cooperação para o desenvolvimento nessas regiões são, por enquanto, vagas.

 

Considerações finais

Se não houver contratempos inesperados, os resultados desse conjunto de medidas e o controle da pandemia podem garantir para Biden a vitória nos chamados mid-term elections de novembro 2022, quando se disputa as 435 vagas para deputados federais e 34 das 100 cadeiras do Senado. Clinton e Obama perderam controle do Congresso nessas ocasiões. Biden, por sua vez, pode sair fortalecido e já considera publicamente sua reeleição. Há outros cenários possíveis, e Biden pode fracassar em sua tentativa de rejuvenescer o capitalismo liderado pelos Estados Unidos, mas fato é que se está assistindo a um conjunto de medidas e narrativas muito diferentes às que prevaleceram desde a revolução reaganiana.

“Big government” não é mais visto por princípio como algo negativo, mas, pelo contrário, como necessário para reverter o lento e gradual esvaziamento da hegemonia estadunidense. Caso tenha êxito, terá grande impacto sobre o pensamento econômico. Os neoliberais brasileiros já se defendem com o argumento de que aqui seria tudo muito diferente para se manter preso aos dogmas da década de 1990.

 

Giorgio Romano Schutte é professor de Relações Internacionais e Economia da Universidade Federal do ABC.

[1] Em 1957 a União-Soviética foi o primeiro a lançar um satélite artificial (Sputnik I). Foi um choque para os Estados Unidos que a partir daí começaram a investir pesadamente em sua própria tecnologia espacial (Projeto Apolo) para mostrar sua superioridade.

[2] Índice de 19 de março de 2021 do Conference Board Consumer Confidence Index.



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